Inleiding

In 2025 zijn drie uitspraken over onteigening en voorkeursrecht op grond van de Omgevingswet gedaan die interessant zijn om bij te stil te staan. In alle overige uitspraken op dit gebied was op grond van het overgangsrecht nog de Onteigeningswet respectievelijk de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing. Die laten wij hier buiten beschouwing. De hier gesignaleerde uitspraken gaan over de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter (in de zogenaamde bekrachtigingsprocedure) en over de vestiging van voorkeursrechten. Het zijn de eerste uitspraken waarbij de onteigeningsprocedure op grond van de Omgevingswet en waarbij de vestiging van de voorkeursrechten geschiedt met toepassing van de grondslagen zoals genoemd in de Omgevingswet. In deze blog gaan wij in op deze drie uitspraken en staan wij stil bij de mogelijke gevolgen daarvan voor de praktijk.

Voorkeursrecht in 2025: rekening houden met randvoorwaarden Programma bij keuze locatie voorkeursrechten

In de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 oktober 2025 gaat het om de vestiging van voorkeusrechten op verschillende percelen in de gemeente Vught. Aangezien de voorkeursrechten zijn gevestigd na inwerkingtreding van de Omgevingswet, namelijk op 1 februari 2024, toetst de rechter of aan de vereisten van de Omgevingswet is voldaan. 

De gemeenteraad van Vught had voorkeursrechten gevestigd om grip te houden op de opwekking van duurzame energie en om grondspeculatie te voorkomen. Het voorkeursrecht was gevestigd in de vijf zoekgebieden die in het “Programma Grootschalige Opwek Vught” (hierna: Programma) voor de opwekking van zonne-energie zijn aangewezen, welk Programma ook de grondslag vormde voor het voorkeursrecht. Ter uitvoering van de afspraken die de gemeente heeft gemaakt bij de Regionale Energiestrategie (RES), wil de gemeente in een van de vijf zoekgebieden zonne-energie laten opwekken. De eigenaren op wiens percelen een voorkeursrecht is gevestigd zijn het daar niet mee eens. Zij voeren aan dat het voorkeursrecht in een veel te groot gebied en in een veel te vroeg stadium is gevestigd. Voorts voeren zij aan dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hun percelen benodigd zijn voor de realisatie van zonneparken.

Ten eerste oordeelt de rechtbank dat de Omgevingswet (overigens net zoals de Wet voorkeursrecht gemeenten) de mogelijkheid biedt om vooruitlopend op definitieve keuzes het voorkeursrecht te vestigen voor toekomstige ontwikkelingen, ook als nog niet duidelijk is of, en zo ja, waar de zonneparken precies worden gerealiseerd en de besluitvorming daarover nog niet is uitgekristalliseerd. De rechtbank oordeelt echter ook dat de gemeenteraad de individuele belangen van de eisers en hun persoonlijke omstandigheden op grond van artikel 3:4 lid 1 van de Awb moet betrekken bij de afweging om het voorkeursrecht te vestigen.

Ten tweede gaat de rechtbank uitgebreid in op de (ontbrekende) motivering voor de aanwijzing van enkele percelen. Eisers hebben naar voren gebracht dat de gemeenteraad zelf het uitgangspunt toepast dat realisatie van zonneparken op 30 meter van woningen is uitgesloten. In het Programma staat immers dat zonneparken op een afstand van minder dan 30 meter tot gevoelige objecten zijn uitgesloten. Wat een “gevoelig object” is, wordt niet duidelijk (genoeg) in het Programma beschreven. De rechtbank geeft echter aan dat zij ervan uitgaat dat de gemeenteraad met het begrip “gevoelig object” doelt op een legaal aanwezig gebouw dat gevoelig is voor hinder omdat mensen, gezien de functie die het object heeft, gedurende langere tijd van de dag daar verblijven, zoals woningen. Uit de uitspraak blijkt verder dat de gemeenteraad tijdens de zitting heeft aangegeven dat de randvoorwaarde van 30 meter afstand tot gevoelige objecten een “harde eis” is bij de realisatie van de zonneparken. Uit de bestreden besluiten blijkt echter niet dat de gemeenteraad met die afstand rekening heeft gehouden. Tijdens de zitting heeft de gemeenteraad ook niet laten weten die randvoorwaarde te hebben toegepast. Het is de rechtbank verder niet duidelijk geworden waarom de gemeenteraad wel de uitgangspunten en randvoorwaarden voor woonpercelen, natuur- en bosgebieden en de golfbaan heeft toegepast, maar niet de randvoorwaarde van de afstandseis van 30 meter.

De rechter vernietigt het besluit en de gemeenteraad moet een nieuwe beslissing nemen op het bezwaar van eisers en motiveren of zij, met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank over de randvoorwaarde van 30 meter afstand, de vestiging van het voorkeursrecht van de percelen van eisers wil handhaven.

Onteigening in 2025: eerste ervaringen met de bekrachtigingsprocedure

Sinds 1 januari 2024 geldt een nieuwe, ten opzichte van de Onteigeningswet fundamenteel verschillende, procedure om tot onteigening te komen. Er is geen sprake meer van een verzoek van de gemeenteraad aan de Kroon om in een Koninklijk Besluit de te onteigen onroerende zaken aan te wijzen. Het betreffende bestuursorgaan, bij een gemeentelijke onteigening de gemeenteraad, neemt nu zelf een onteigeningsbeschikking. Daarna moet in alle gevallen aan de bestuursrechter om bekrachtiging worden gevraagd. In 2025 zijn twee bekrachtigingsuitspraken gewezen, beide door de rechtbank Zeeland-West-Brabant. De eerste betreft een besluit van de gemeenteraad van Gilze-Rijen. De rechtbank past de basistoets van artikel 16.107 Omgevingswet toe: voorbereiding, onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie worden ambtshalve en ex nunc beoordeeld, ongeacht of bedenkingen zijn ingebracht. Dat leidt in deze zaak tot een gedeeltelijke bekrachtiging. Voor één perceel ontbreekt de noodzaak omdat de gemeente inmiddels minnelijk tot overeenstemming is gekomen. Dan is onteigening niet noodzakelijk en moet bekrachtiging volgens de rechtbank worden geweigerd. Voor het andere perceel houdt de noodzaaktoets wél stand ondanks een geconstateerd vormverzuim bij de terinzagelegging (het logboek lag niet ter inzage). De rechtbank passeert dit verzuim met toepassing van artikel 6:22 Awb omdat de belanghebbende niet is benadeeld. Tot slot benadrukt de rechtbank dat in de bekrachtigingsfase onder de Omgevingswet aanspraak bestaat op vergoeding van de tot dat moment gemaakte werkelijke én redelijke kosten van deskundige en juridische bijstand. Dit ongeacht of die zijn gemaakt in de voorbereiding of tijdens de procedure. In dit geval leidt dat tot een kostenveroordeling van € 20.039,42.

In een volgende bekrachtigingsuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant inzake de gemeente Moerdijk past de rechtbank de basistoets opnieuw strikt toe. Het niet ter inzage leggen van het logboek over het minnelijk overleg is ook hier een vormfout, maar kan met artikel 6:22 Awb worden gepasseerd omdat de belanghebbenden in beroep alsnog volledig zijn gehoord. Voor de noodzaak trekt de rechtbank een duidelijke lijn: waar inmiddels minnelijk overeenstemming is bereikt, ontbreekt de noodzaak en volgt geen bekrachtiging, terwijl voor de gronden waarover geen overeenstemming bestaat wél wordt bekrachtigd omdat aantoonbaar serieus is gezocht naar kavelruil en vervolgens een redelijk aanbod in geld is gedaan. Ook de urgentie vormt geen belemmering. Een nog niet onherroepelijk plan staat onteigening niet in de weg zolang aannemelijk is dat binnen drie jaar na eigendomsverkrijging met de uitvoering wordt begonnen. Tot slot is er een verpacht perceel waar over de verkrijging van de eigendom wel minnelijke overeenstemming bestaat maar niet met de pachter over beëindiging van diens recht. Hier doet de rechtbank een opvallende uitspraak. De rechtbank bekrachtigt het besluit tot onteigening namelijk niet voor de eigendom maar alleen voor het pachtrecht. Nu de Onteigeningswet wel maar de Omgevingswet niet voorziet in separate onteigening van beperkte rechten, lijkt dit niet juist. Omdat dit bij het opmaken van de onteigeningsakte door de notaris (waardoor de eigendom overgaat) een probleem kan opleveren, heeft de gemeente naar wij hebben begrepen hoger beroep tegen de uitspraak ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Conclusie: voorkeursrecht en onteigening aangescherpt

Zoals wij in een eerdere blog ook concludeerden, luistert het vestigen van voorkeursrechten nauw. Uit de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant kan in ieder geval opgemaakt worden dat gemeenten weliswaar veel ruimte hebben voor het vestigen van voorkeursrechten, maar dat gemeenten daarbij wel acht moeten slaan op het eigen beleid. Indien grondeigenaren bezwaar maken of beroep instellen tegen de vestiging van het voorkeursrecht onder verwijzing naar het beleid van de gemeente, dan zal gemotiveerd moeten worden waarom het betreffende beleid niet wordt toegepast. Gebeurt dat niet dan is het risico aanwezig dat het beroep slaagt en de gemeenteraad een nieuw besluit moet nemen. Het feit dat er in 2025 nog slechts twee bekrachtigingsuitspraken ten aanzien van onteigening zijn gewezen, laat zien dat gemeenten ook in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet met succes het grondbeleidsinstrument van de onteigening kunnen inzetten. Naar wij hebben begrepen volgen in 2026 aanzienlijk meer bekrachtigingsuitspraken. Die zullen wij met belangstelling volgen en waar relevant signaleren.