De leefbaarheid: een taai, maar belangrijk onderdeel van de volkshuisvesting

Een eenduidige definitie van leefbaarheid is niet te geven. De definities ervan verschillen maar men verstaat er doorgaans onder hoe het woon- en leefklimaat in de wijk wordt ervaren. Ook de wet geeft geen definitie, wel een regeling. Artikel 45, tweede lid, onder f, Woningwet bepaalt dat corporaties diensten verlenen die ‘bijdragen aan de leefbaarheid’. Het zegt nog niets over welke ‘bijdragen’ dat dan zijn en hoe die moeten worden ingevuld.

Artikel 51 BTIV kadert het enigszins af. Het artikel geeft een uitsluitende opsomming van wat aan leefbaarheid kan bijdragen:

• woonmaatschappelijk werk;
• aanleg en onderhoud van kleinschalige infrastructuur;
• bijdragen aan de uitvoering van plannen ter bevordering van een schone en veilige woonomgeving, die vrij is van overlast;
• bijdragen aan activiteiten gericht op ontmoeting van huurders van woongelegenheden van de toegelaten instelling.

Maar veel meer duidelijkheid geeft het niet. En juist dit zorgde in het verleden, en nu nog steeds, voor moeilijkheden. Zowel bij corporaties als de (lokale) overheid.

Tot 1996 was de taak van corporaties hoofdzakelijk gericht op het realiseren van woongelegenheden en het verhuren en onderhouden daarvan. Het bewaken van de kwaliteit van de omgeving was met name een taak van gemeenten. De – vooral financiële - band tussen de overheid en corporaties was met de wederopbouw na WO II zeer sterk geworden. Corporaties hadden daarin een belangrijke rol gekregen en hun bezit was flink uitgebreid. In de jaren die volgden ontstond een steeds sterkere wens die band losser te maken. Met minder regels, meer vrijheid, werd voor corporaties vooral in de jaren ’90 vorige eeuw steeds meer mogelijk, zo lang het binnen het gebied van de volkshuisvesting bleef. De overheid zou zich terughoudend opstellen. Dit werd in 1992 uitgewerkt in vier – zogeheten – prestatievelden:

1. kwaliteit van woningen;
2. verhuur van woningen;
3. overleg met huurders; en
4. zorg voor financiële continuïteit, waarbij het toezicht op de uitvoering door de overheid (toen nog vooral de gemeenten) achteraf en op afstand was. De leefbaarheid viel er nog niet onder.

In de jaren daarna breidde het takenpakket van corporaties langzamerhand uit. De financiële onafhankelijkheid voor corporaties bereikte een piek nadat de financiële banden met de overheid in 1996 grotendeels werden doorgesneden met de Bruteringswet. Omdat het om maatschappelijke gelden ging, moest er maatschappelijk rendement zijn. In die tijd was daar discussie over, die leidde tot een onderzoek door de Tweede Kamer. Er werd een nieuw prestatieveld toegevoegd: leefbaarheid. Het was een flinke wijziging in het takenpakket voor corporaties, omdat de leefbaarheid niet zozeer was gericht op de volkshuisvesting, maar op (verbetering van) de wijk. Desalniettemin werd die taak door corporaties serieus op- en werden vele wijken aangepakt.

Het probleem was echter dat het begrip leefbaarheid onvoldoende was afgebakend. Er zijn pogingen gedaan om meer duidelijkheid te creëren. Dat gebeurde met zogenoemde MG-circulaires (mededelingen-gemeente). Die bakenden inderdaad de grenzen van de leefbaarheid af. Bijvoorbeeld makelaars- of bancaire activiteiten mochten niet.

Tegelijkertijd werden de grenzen weer opgerekt met wat men nevenactiviteiten noemde. Dat was een onduidelijke categorie van activiteiten waarvoor wel van tevoren toestemming moest worden gevraagd. Wat overigens niet altijd gebeurde. Al snel werden onder de noemer leefbaarheid ook investeringen gedaan die niet altijd optimaal waren. Een bekend voorbeeld is de renovatie van de SS Rotterdam die de leefbaarheid in Katendrecht moest verbeteren. Of een studentencampus in Limburg met van allerlei voorzieningen zoals een sporthal. Wat wel eens wordt vergeten is dat er in die tijd, ondanks dat de regels over wat wel en niet mocht onduidelijk waren, heel veel moois in vele wijken is gebeurd. Overigens ook in de wijken waar de kosten veel hoger bleken te liggen. Katendrecht bijvoorbeeld is flink opgeknapt.

Omdat het ging om maatschappelijke gelden, bemoeide de politiek zich ermee. Dat kwam vooral doordat er tussen ongeveer 2009 en 2015 in een aantal gevallen veel geld – zoals dat werd genoemd – bleek te zijn weggelekt. Er kwam een parlementaire enquête, waarin veel kritiek op corporaties klonk. En waarin overigens veel te weinig aandacht voor hun positieve bijdragen was. Er klonk ook veel kritiek op het toezicht op de leefbaarheid door de overheid, maar vooral op de besteding van gelden door corporaties. Het opmerkelijke was overigens dat de meeste ‘weglek’ van vermogen niet eens over de leefbaarheid ging, maar over risicovolle investeringen in financiële producten (derivaten). Zo escaleerde het in 2012 - 2014. Het leidde tot verenging van het begrip leefbaarheid in 2015. Het betekende dat de (financiële) mogelijkheden voor corporaties flink werden ingeperkt en de budgetten een stuk strakker werden beheerd. Er was met de gewijzigde Woningwet in 2015 nog nauwelijks iets mogelijk voor corporaties op het gebied van de leefbaarheid. Het moest een vorm van verduidelijking van het begrip leefbaarheid zijn, maar inperking staat niet gelijk aan verduidelijking. En dat merk je als er na inperking weer behoefte bestaat aan uitbreiding van de activiteiten, zoals nu.

De rol van de corporaties in de wijken was groot geworden. De rol van gemeenten werd steeds kleiner. En dat had ook financiële en organisatorische consequenties. Die werden direct merkbaar in de wijken, zodat de wetgever al vrij snel weer corporaties meer mogelijkheden ging bieden. Een strikt systeem bleek niet houdbaar doordat het te veel beperkingen voor de praktijk opleverde. Het accent kwam te liggen op prestatieafspraken tussen corporaties en gemeenten. Het leidde uiteindelijk tot een wetswijziging in 2021. Die moest corporaties weer meer vrijheid geven bij het doen van investeringen en het maken van prestatieafspraken over de leefbaarheid met gemeenten. Het maximum op leefbaarheidsuitgaven is komen te vervallen. Het systeem is hiermee dus weer versoepeld.

Dat als gevolg van de wetswijziging weer meer mogelijk is voor corporaties, is goed nieuws. Het ontbreekt alleen nog wel altijd aan duidelijkheid. In de praktijk spelen veel vragen. Wat valt nu precies binnen de kaders? Een belangrijke vraag, omdat corporaties verplicht zijn binnen het gebied van de volkshuisvesting te werken. Leefbaarheid hoort daar ook bij, maar dan is wel van belang te weten wat leefbaarheid precies omvat. En dat maakt het gezien de voorgeschiedenis niet gemakkelijker voor corporaties. Het leidt tot handelsverlegenheid en mogelijkheden worden onbenut gelaten. Natuurlijk, corporaties kunnen al een eind komen door duidelijke prestatieafspraken te maken met gemeenten. Maar ook dan geldt: wat afgesproken wordt mag nooit buiten het gebied van de volkshuisvesting vallen. Het maken van prestatieafspraken is overigens niet meer voorwaardelijk voor corporaties om leefbaarheidsactiviteiten te mogen verrichten. Prestatieafspraken geven wel handvatten, maar de wettelijke kaders zijn bepalend.

Daar komt bij dat de Minister recent ambitieuze plannen heeft gepresenteerd om in de volkshuisvesting de regie te pakken. Met de prestatieafspraken en de sinds 1 januari verplicht door gemeenten op te stellen woonvisies ligt de regie echter in beginsel op het gemeentelijke niveau. De Minister heeft een pakket maatregelen gepresenteerd met de Nationale Woon- en Bouwagenda en het Programma Woningbouw. ‘Ook bij het leefbaarder maken van wijken zet de Rijksoverheid een stap naar voren.’, zo klinkt het in die plannen. Er wordt ‘extra (financiële) rijksinzet’ beloofd. Bovendien is vernieuwing van het juridisch instrumentarium en het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid gepland. Dat is zeker nodig als de Minister op het leefbaarheidsdossier wil gaan sturen. Er wordt inzet van corporaties gevraagd, onder meer door herstructurering van wijken. Er wordt samenwerking met lokale partijen genoemd. Zoals eerder beschreven door ons, ontbreekt het op dit moment aan een duidelijk kader voor regievoering door de Minister in de volkshuisvesting. En dat geldt ook voor de leefbaarheid, die daar onderdeel van uitmaakt. Een kader is noodzakelijk, onder meer omdat leefbaarheid nu een nationale kwestie is gemaakt, die mede de veiligheid omvat. Bovendien lijkt het er op dat de financiële bijdragen van het Rijk, eveneens via gemeenten zullen worden geleid, zodat afstemming noodzaak is. Een helder kader over wat mogelijk is en hoe de afstemming tussen de verschillende bestuursniveaus werkt, kan dan goede diensten bewijzen.

Ook voor het leefbaarheidsdossier geldt dat de analyses zijn gemaakt en de doelen gesteld, en het aankomt op de aanpak. Daar zou nog best eens nader naar gekeken kunnen worden. Regievoeren door de Minister, begint met het mogelijk maken van heldere wet- en regelgeving. Hoewel een helder kader voor de leefbaarheid heeft ontbroken, hebben gemeenten en corporaties heel veel moois tot stand gebracht in samenwerking met corporaties, ondanks de tegenslagen en soms minder optimale bestedingen. Destijds ontbrak het aan een helder kader én aan een stelsel waarin het rijksniveau goed met het gemeentelijk niveau correspondeerde. Daardoor heeft vooral op corporaties veel kritiek geklonken, maar het ontbreken van dat kader heeft weinig aandacht gekregen. Als de Minister nu de regie wil pakken, is juist daar winst te behalen, waar op alle niveaus en door alle betrokken partijen van kan worden geprofiteerd.

Meer weten over de leefbaarheid in Nederland? Neem contact op met Dagmar van der Wal of Michael de groot , advocaten volkshuisvestingsrecht.

Dit blog is als artikel op Omgevingsweb gepubliceerd.