Gemeentelijke sturing op woningbouw
Gemeenten hebben een centrale rol bij woningbouw. De wet legt de verantwoordelijkheid voor de sturing op woningbouw primair bij hen. Bouwers, woningcorporaties en ontwikkelaars zijn in het woningbouwproces afhankelijk van allerlei gemeentelijke besluiten. Welke juridische middelen hebben gemeenten? Deze blog biedt een overzicht in vogelvlucht.
Van recht op huisvesting naar gemeentelijke besluitvorming
Het recht op huisvesting ligt vast in internationale verdragen. Het is in de Nederlandse Grondwet vertaald naar een zorgplicht voor de overheid om voldoende huisvesting te bevorderen. Deze zorgplicht is in wetten vertaald, die woningbouw mogelijk maken. Die wetten hebben vooral gemeentelijke besluiten als uitgangspunt. Grofweg is een onderscheid te maken aan de hand van de fasen van woningbouw.
De voorfase van woningbouw
In de voorfase is de ruimtelijke ordening belangrijk, waarmee gronden voor woningbouw worden bestemd in bestemmingsplannen . De uiteindelijke bouw is afhankelijk van particuliere initiatieven. Daarom wordt het ‘toelatingsplanologie’ genoemd. Wel kunnen gemeenten gronden actief voor sociale woningbouw of middenhuurwoningen bestemmen. Grondeigenaren zijn dan aan die bestemming gebonden. Ook kunnen gemeenten met actieve grondexploitatie een stap verder gaan en gronden verkrijgen via onteigening of er een voorkeursrecht op vestigen. Zij kunnen de gronden dan met voorwaarden verkopen aan partijen die de bestemming willen realiseren.
De Omgevingswet brengt de ruimtelijke ordening naar een volgende fase. De Omgevingswet zou volgend jaar in werking moeten treden, als ook de Eerste Kamer akkoord is. Omgevingsrecht is meeromvattend dan ruimtelijke ordening. In de Omgevingswet vormt de 'veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit' het toetsingskader. Zowel in het huidige als het toekomstige omgevingsrecht nemen primair gemeenten de besluiten.
De realisatiefase van woningbouw
1. Vergunningverlening
Als de grond – de omgeving – is bestemd, volgt de realisatiefase. Gemeenten besluiten dan over de omgevingsvergunning. Dat kan via meerdere routes. Deze inventariserende blog leent zich niet voor een uitgebreidere beschrijving. Onze bestuursrechtadvocaten lichten de verschillende mogelijkheden graag aan u toe.
2. Samenwerking met en sturing van woningcorporaties: de volkshuisvesting
Gemeenten waren niet altijd afhankelijk van realiserende partijen voor de realisatie van woningbouw. Vroeger lieten ook gemeentelijke woningbedrijven zelf woningen bouwen voor de verhuur. Die woningbedrijven zijn bijna allemaal verdwenen, nadat in de Woningwet het primaatbeginsel werd vastgelegd. Dat beginsel biedt gemeenten het recht voorzieningen te treffen in het belang van de volkshuisvesting. Het bepaalt tegelijk dat zij pas woningen mogen bouwen als aannemelijk is dat woningcorporaties dat niet doen. Inmiddels bezitten woningcorporaties een derde van alle Nederlandse woningen in Nederland.
Ook in de volkshuisvesting beslissen primair gemeenten. Zij zijn verplicht woonvisies op te stellen. Daarop moeten woningcorporaties bieden om tot prestatieafspraken te komen. Gemeenten sturen dus met beleid in woonvisies.
3. Contracteren
Behalve prestatieafspraken met woningcorporaties, maken gemeenten ook met andere marktpartijen afspraken. Bijvoorbeeld met het hiervoor genoemde actieve grondbeleid. Of met anterieure overeenkomsten gericht op kostenverhaal, maar die ook afspraken over de realisatie kunnen bevatten. In andere blogs in deze reeks komen mogelijkheden zoals met aanbesteding of openbare grondverkoop aan de orde, of samenwerkingsvormen tussen gemeenten en marktpartijen. Het zijn belangrijke sturingsmechanismen, die oplossingen bieden bij verplichtingen zoals over schaarse contracten en vergunningen.
Gemeentelijke regie, of regie van de minister van VRO?
Het omgevingsrecht en het volkshuisvestingsrecht zijn dus gebaseerd op het decentrale stelsel. Het is een grondwettelijk uitgangspunt: besluiten worden op een zo decentraal mogelijk niveau gelaten, in beginsel dus bij gemeenten. Dat is logisch. Gemeentelijke bestuurders staan dicht bij de mensen waar die besluitvorming voor is bedoeld. Deze regel kent een uitzondering als ‘het centraal moet’. Wanneer is dat?
In tijden van crisis bijvoorbeeld. De minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wil ‘de regie terugpakken’. Het omgevingsrecht biedt mogelijkheden, ondanks dat de besluitvorming in beginsel decentraal moet plaatsvinden. De minister heeft namelijk onder voorwaarden doorzettingsmacht. Dat laat hij ook weten in recente plannen zoals de Nationale Woon- en Bouwagenda en het Programma Woningbouw. Daarin zijn bijvoorbeeld vijftien locaties voor grootschalige woningbouw aangewezen, waarover de minister zo nodig zelf beslist. Het doet denken aan de VINEX-locatie eind vorige eeuw. Dat beleid was begin deze eeuw verlaten, maar lijkt weer terug te komen.
De minister heeft weinig bevoegdheden om woningcorporaties met hun prestatievoornemens aan te sturen. Misschien kondigt hij daarom nieuwe wetgeving aan. Het is afwachten in hoeverre hij daarmee gemeenten zal overrulen. Vooralsnog monden de plannen van de minister vooral uit in het maken van afspraken met gemeenten, provincies en woningcorporaties. Gemeenten hebben dus een zeer belangrijke invloed op het slagen van de plannen van de minister. Hoe beter voorbereid, hoe groter de invloed.
De exploitatiefase van woningbouw
Over de bestaande voorraad van woningcorporaties kunnen gemeenten plannen in hun woonvisies vastleggen. Zo kan het beleid gericht zijn op duurzaamheid en kunnen gemeenten daarover met woningcorporaties afspraken maken. Ook voor woningen van anderen dan woningcorporaties bestaan gemeentelijk sturingsmiddelen.
De Huisvestingswet biedt regels over de verdeling van schaarse woningen. Ook hierover beslissen gemeenten, mits een gemeentelijke huisvestingsverordening is vastgesteld. Zij kunnen sturen met een vergunningsstelsel voor de bewoning van bepaalde categorieën woningen, of met urgentieregelingen voor de toewijzing van sociale huurwoningen. Recent is de mogelijkheid tot opkoopbescherming toegevoegd, zodat voorkomen kan worden dat beleggers kopen om duur te verhuren.
Meer over gemeentelijke mogelijkheden te lezen in aankomende blogs
Met dit vierde blog uit onze blogreeks gebiedsontwikkeling zijn de grove contouren neergezet voor gemeentelijke sturing voor woningbouw. Heeft u hier vragen over? Neem contact op met Michael de Groot.
Er is uiteraard nog veel meer te zeggen over de gemeentelijke mogelijkheden. Elk kader dat in deze blog kort is aangestipt (omgevingsrecht, volkshuisvestingsrecht, verdeling schaarse woningen, onteigening en voorkeursrechten) biedt tal van mogelijkheden om sturing te geven aan woningbouw. In de andere blogs in deze reeks komen die én andere onderwerpen langs.
U kunt zich hier aanmelden voor de nieuwsbrief van onze marktgroep Bouw. Hierin worden onze blogs en andere interessante wetenswaardigheden op het gebied van bouw en gebiedsontwikkeling gebundeld zodat u snel op de hoogte bent van de laatste ontwikkelingen.