Standpunten en/of nieuw bewijs (later) inbrengen, hoe zit het?

De Afdeling doet deze overzichtsuitspraak, omdat geregeld nog verwezen wordt naar oude(re) rechtspraak van de Afdeling. Daaruit volgde dat zonder goede reden geen nieuwe bewijsstukken in de beroepsfase ingediend konden worden als die niet in al in de bestuurlijke fase (bezwaar of zienswijze) ingediend waren. Die rechtspraak is echter in 2022 verlaten, vanwege:

I. gelijke proceskansen (equality of arms);

II. het belang van materiële waarheidsvinding;

III. rechtseenheid met andere bestuursrechters.

Dat bevestigt de Afdeling in haar overzichtsuitspraak.

In de overzichtsuitspraak gaat de Afdeling op een aantal aspecten in, waarbij zij enerzijds aandacht besteed aan het (later) inbrengen van (nieuwe) bewijsmiddelen en anderzijds aan het (laten) inbrengen van (nieuwe) beroepsgronden. 

 De vijf rechtsoverwegingen die de Afdeling wijdt aan de (on)mogelijkheden voor het inbrengen van nieuwe bewijsmiddelen zien op:

1. de terminologie, wat is een nieuw bewijsmiddel;
2. de goede procesorde en de daarbij te hanteren oriëntatiepunten;
3. nieuwe bewijsmiddelen in geval van een onvolledige aanvraag;
4. beperkingen voor het inbrengen van een nieuw bewijsmiddel.

1.  Terminologie

 De Afdeling maakt allereest duidelijk wat zij verstaat onder nieuwe bewijsmiddelen:

 “de bewijsmiddelen die partijen indienen in bezwaar, in beroep en in hoger beroep die zij in een eerdere procedurele fase niet naar voren hebben gebracht.”

 2.  Goede procesorde

Het indienen van nieuwe bewijsmiddelen wordt beheerst door de goede procesorde, waarbij de Afdeling toetst aan de volgende twee oriëntatiepunten:

• is er voor de overige partij(en) voldoende tijd om inhoudelijk te reageren?
• leidt het tot onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure?

Daarbij speelt een rol of het nieuwe bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend. Verder zijn de omvang, complexiteit en de vereiste deskundigheid voor beoordeling van het nieuwe bewijsmiddel van belang.

3.  Onvolledige aanvraag

Het gebeurt met enige regelmaat dat een bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling stelt, omdat het niet (tijdig) beschikt over de vereiste gegevens om op die aanvraag te beslissen.
In de bestuurlijke fase kan het bestuursorgaan er voor kiezen om op basis van het nieuwe bewijs een inhoudelijk besluit te nemen en dus de aanvraag alsnog af of toe te wijzen. Het kan zijn dat de bestuursrechter van het bestuursorgaan vergt dat het een belangenafweging maakt om wel of niet alsnog inhoudelijk te beslissen indien in de bestuurlijke fase de benodigde gegevens alsnog zijn ingebracht.

In (hoger) beroep is het echter enkel mogelijk nieuwe bewijsmiddelen aan te dragen om aan te tonen dat sprake is c.q. was van een volledige aanvraag. De aanvraag alsnog aanvullen met een nieuw bewijsmiddel is niet (meer) mogelijk.

4.  Beperkingen
Ten slotte geldt ten aanzien van specifieke procedures, waarbij in wet- en regelgeving is voorzien in de (on)mogelijkheden voor nieuwe bewijsmiddelen, dat die kunnen maken dat het niet (meer) mogelijk is een nieuw bewijsmiddel in te brengen. Als voorbeeld noemt de Afdeling een tender op grond van een subsidieregeling.

De vier rechtsoverwegingen die de Afdeling wijdt aan de (on)mogelijkheden voor het inbrengen van nieuwe beroepsgronden zien op:

A. de terminologie, wat is een nieuwe beroepsgrond;

B. de grondentrechter tussen de verschillende fases (bestuurlijke fase en beroep enerzijds en beroep en hoger beroep anderzijds);

C. nieuwe beroepsgronden na vernietiging of een tussenuitspraak;

D. de onderdelentrechter (het aanvoeren van een beroepsgrond tegen een niet in de bestuurlijke fase bestreden onderdeel).

A.  Terminologie
De Afdeling maakt allereest duidelijk wat zij verstaat onder nieuwe gronden:

 “een grond die niet naar voren is gebracht in de bestuurlijke fase: de bezwaarfase of zienswijzefase. Een nieuwe grond in hoger beroep is een grond die niet is aangevoerd in beroep”

B.  Grondentrechter
De Afdeling bevestigt nog maar eens dat geen sprake is van een grondentrechter tussen de bestuurlijke en de beroepsfase en dat buiten het omgevingsrecht evenmin sprake is van een grondentrechter tussen de beroeps- en hogerberoepsfase. Dat betekent dat in beginsel nieuwe (hoger)beroepsgronden aangevoerd kunnen worden. Dat is alleen anders als:

• een wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat (bijvoorbeeld de Vreemdelingenwet 2000 en in het omgevingsrecht de Crisis- en herstelwet en de Omgevingswet);
• deze beroepsgronden in beroep uitdrukkelijk zijn prijsgegeven;
• deze beroepsgronden ingaan op een door de bestuursrechter gekozen werkwijze waar mee is ingestemd; en/of
• sprake is van strijd met de goede procesorde (zie de oriëntatiepunten hiervoor).

In het omgevingsrecht geldt de grondentrechter tussen de beroeps- en hogerberoepsfase in beginsel wel, zodat het in dergelijke procedures niet mogelijk is nieuwe gronden aan te voeren. Dat is alleen anders wanneer de nieuwe beroepsgronden geen derde-belanghebbenden benadelen.

Voor de goede orde, de Afdeling maakt duidelijk dat het wel mogelijk is nieuwe argumenten van al bestaande beroepsgronden aan te voeren. Daarbij gelden de vier hiervoor genoemde punten overigens onverkort.

C.  Na vernietiging of tussenuitspraak
De Afdeling licht toe dat het niet mogelijk is nieuwe beroepsgronden aan te voeren tegen een nieuw besluit dat genomen wordt na een vernietiging of een tussenuitspraak, wanneer die beroepsgronden al aangevoerd hadden kunnen worden tegen het oorspronkelijke besluit.

Daarvan is dus geen sprake als de beroepsgronden niet eerder konden worden aangevoerd als het nieuwe besluit de betreffende partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit én de beroepsgronden daarover gaan.

De Afdeling maakt in dat kader duidelijk dat het dus moet gaan om gronden die niet alleen nieuw zijn ten opzichte van de voorafgaande fase, maar ook nieuw zijn ten opzichte van de procedure die leidde tot de vernietiging.

D.  Onderdelentrechter
De onderdelentrechter houdt in dat beroepsgronden ingediend worden tegen een onderdeel van een besluit, terwijl die gronden niet in de bestuurlijke fase aan de orde zijn gesteld. Als de indiener redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, geldt dat echter niet. Dat is bijvoorbeeld aan de orde als het bestreden besluit naar aanleiding van de bestuurlijke fase is gewijzigd en de indiener zich eerder niet over die wijziging heeft kunnen uitlaten.

Gezien de zogenoemde Varkens in Nood rechtspraak van de Afdeling geldt de onderdelentrechter niet voor belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken, waarbij besluiten voorbereid zijn met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. De belanghebbende kan in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht.

Met haar overzichtsuitspraak biedt de Afdeling inzicht in de kaders voor het indienen van nieuwe bewijsmiddelen en nieuwe beroepsgronden.