De bestuurlijke waarschuwing: een gewaarschuwd mens telt voor twee
Op 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over de ‘bestuurlijke waarschuwing’ gepubliceerd.
Eerst waarschuwen, daarna sanctioneren
Bij de overtreding van wettelijke voorschriften is het niet ongebruikelijk dat bestuursorganen de overtreder eerst een waarschuwing geven voordat zij een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete opleggen. Het is voor burgers en ondernemingen vaak onduidelijk in hoeverre zij juridische stappen tegen zo’n waarschuwing kunnen ondernemen. Die onduidelijkheid speelt met name in situaties waarin de burger in kwestie vindt dat überhaupt geen sprake was van een overtreding. Hij zal immers zo snel mogelijk (juridische) duidelijkheid willen krijgen en niet een eventuele fors bestraffende sanctie willen afwachten.
Vraag om advies
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) heeft op 22 september 2017 aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven gevraagd een conclusie (een uitgebreid advies) te nemen over de juridische status van dergelijke waarschuwingen. Op 24 januari 2018 zijn de bevindingen van Widdershoven gepubliceerd.
Op grond van de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan alleen bezwaar en beroep worden ingesteld tegen ‘besluiten’. Een besluit is in artikel 1:3 van de Awb gedefinieerd als ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’. Om van een besluit te kunnen spreken, moet die beslissing een verandering ‘in de wereld van het recht’ teweeg brengen.
Is de waarschuwing een appellabel besluit?
De centrale vraag in de conclusie van Widdershoven is dan ook of een waarschuwing iets ‘in de wereld van het recht’ verandert. Hiervoor is de grondslag van de waarschuwing van belang. Widdershoven stelt vast dat veel bestuurlijke waarschuwingen een grondslag in de wet hebben. Zo kan bijvoorbeeld wettelijk zijn vastgelegd dat een sanctie alleen kan worden opgelegd als daarvoor een waarschuwing is afgegeven en de overtreding desondanks is voortgezet. In zulke gevallen vormt de waarschuwing volgens Widdershoven een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van het sanctieregime. Omdat de waarschuwing de mogelijkheid opent om vervolgens een sanctie op te leggen, is die waarschuwing volgens Widdershoven gericht op rechtsgevolg. In dergelijke situaties kan bezwaar en beroep tegen de waarschuwing worden ingesteld.
In sommige situaties is de waarschuwing echter alleen gebaseerd op beleidsregels. Dit wordt ook wel een informele waarschuwing genoemd. Omdat dergelijke waarschuwingen geen wettelijke grondslag hebben, zijn zij volgens Widdershoven strikt genomen geen besluit in de zin van de Awb. In sommige situaties kunnen dergelijke waarschuwingen wel ‘gelijk gesteld worden’ met een besluit. Dit betekent dat - ondanks het feit dat de waarschuwing strikt genomen geen besluit is - een burger hiertegen toch bezwaar en beroep kan instellen. Volgens Widdershoven is hiervan sprake als het voor de burger ‘onevenredig bezwarend’ is om een alternatief rechtelijk oordeel over de overtreding te verkrijgen. Tot nu toe heeft zo’n situatie zich in de rechtspraak nog niet voorgedaan.
Volgens Widdershoven moeten ook ‘normconcretiserende waarschuwingen’ met een besluit worden gelijkgesteld. Het gaat daarbij om waarschuwingen die betrekking hebben op nieuwe, ruim geformuleerde wettelijke normen die in de rechtspraak nog niet nader zijn ingevuld. De burger hoeft volgens Widdershoven in dergelijke situaties geen bestraffende sanctie te riskeren om duidelijkheid te verkrijgen over de reikwijdte van een nieuwe wettelijke norm, omdat dit onevenredig bezwarend is. Daarom moeten volgens Widdershoven ook tegen die waarschuwing bezwaar en beroep worden opengesteld.
Tot slot is van belang dat waarschuwingen die wel een Awb-besluit zijn formele rechtskracht verkrijgen als hiertegen niet tijdig in bezwaar/beroep wordt opgekomen. Dit betekent dat als na een waarschuwing een boete volgt, in de juridische procedure tegen die boete niet opnieuw geklaagd kan worden over de rechtmatigheid van de eerdere waarschuwing.
Ik heb een waarschuwing ontvangen. Wat nu?
Als u een waarschuwing van een bestuursorgaan ontvangt, is het dus van belang om na te gaan wat de juridische grondslag van deze waarschuwing is. Gaat het om een waarschuwing die gebaseerd is op de wet, of alleen om een informele waarschuwing die is gebaseerd op beleid van een bestuursorgaan? Maakt de waarschuwing het opleggen van een sanctie mogelijk, of gaat het puur om een normconcretiserende waarschuwing?
De waarschuwingsbrief kan zo zijn opgesteld dat niet duidelijk is wat de gevolgen van de waarschuwing zijn. Een passieve houding bij het ontvangen van een waarschuwing kan in een later stadium nadelige gevolgen hebben. Als later immers een sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete of een last onder bestuursdwang wordt opgelegd, kan in de juridische procedure tegen die sanctie niet meer worden geklaagd over de eerdere waarschuwing en wordt deze voor rechtmatig gehouden.
Ten Holter Noordam advocaten beschikt over brede kennis en expertise in handhavingsgeschillen. Neem bij het ontvangen van een waarschuwing dan ook vooral contact met ons op: een gewaarschuwd mens telt immers voor twee.