De kruimelgevallenregeling: tot één dag voor inwerking van de Omgevingswet nog mogelijk!

Een groot voordeel van toepassing van een kruimelgeval is dat niet de uitgebreide, maar de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Daarvoor geldt een termijn van acht weken, terwijl voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure een termijn van zesentwintig weken geldt. Weliswaar kan de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure met zes weken worden verlengd, maar ook dan is die termijn korter dan de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Overigens geldt voor beide voorbereidingsprocedures dat de genoemde termijnen uitgaan van een volledige aanvraag. Indien dat niet het geval is, dient de aanvrager van de omgevingsvergunning in de gelegenheid gesteld te worden de aanvraag aan te vullen. Gedurende de daarvoor gegeven termijn of zodra de aanvraag is aangevuld, is de beslistermijn opgeschort. Zodra de termijn verstreken is, geldt in geval van de reguliere procedure dat de omgevingsvergunning van rechtswege verleend is.

Andere belangrijke voordelen van toepassing van een kruimelgeval zijn dat:

1. daarvoor geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist is;
2. een minder zware motiveringsplicht geldt (zo is een goede ruimtelijke onderbouwing niet vereist);
3. de omgevingsvergunning, verleend op grond van de kruimelgevallenregeling,  treedt direct in werking en is niet vatbaar voor bemoeienis van hogere overheden via hun interventie-instrumentarium (uiteraard wel via bezwaar en (hoger) beroep).

Hoewel de naam kruimelgevallenregeling anders doet vermoeden, maakt deze regeling heel veel ontwikkelingen mogelijk. Dat geldt zeker als onderdeel 1 en 9 gecombineerd worden. Ten slotte is van belang dat de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ook nog afhankelijk is van instructieregels van de provincie en/of het Rijk en het eventuele beleid van de betreffende gemeente.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de kruimelgevallenregeling vervallen. Daar ga ik later in dit blog nog op in. Eerst ga ik in op in de praktijk veel gebruikte “kruimels”, namelijk de onderdelen 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling.

Onderdeel 1 van de kruimelgevallenregeling luidt als volgt:

“Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a.      niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;

b.      de oppervlakte niet meer dan 150 m2 .”

Een aantal begrippen heeft toelichting nodig om goed te kunnen begrijpen wat onderdeel 1 mogelijk maakt.

Het begrip bijbehorend bouwwerk

Onder bijbehorend bouwwerk wordt de uitbreiding van een hoofdgebouw verstaan. Die uitbreiding hoeft niet functioneel of bouwkundig onderscheiden te zijn van de rest van het gebouw en hoeft ook niet ondergeschikt te zijn aan de rest van het gebouw.

Verder wordt een gebouw of ander bouwwerk met een dak, dat functioneel is verbonden met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw, eveneens als bijbehorend bouwwerk aangemerkt. Het maakt in dit laatste geval niet uit of dit bouwwerk tegen het hoofdgebouw is aangebouwd of niet. Met functioneel verbonden wordt bedoeld dat het gebruik van het bijbehorend bouwwerk in ruimtelijk opzicht gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw.

Hoewel met onderdeel 1 het toegestane gebruik ten opzichte van het bestemmingsplan mag worden gewijzigd, wordt dit gebruik beperkt door dat wat ruimtelijk is toegestaan in het hoofdgebouw.

Het begrip hoofdgebouw

Met hoofdgebouw wordt het gebouw, of gedeelte daarvan, bedoeld dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming.

De geldende bestemming volgt uit het bestemmingsplan. Een toekomstige bestemming kan worden afgeleid uit een eerder verleende omgevingsvergunning die nog niet is ingepast in het bestemmingsplan of uit een nieuw bestemmingsplan dat in voorbereiding is.

Zonder hoofdgebouw op hetzelfde perceel kan geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. De toepassing van onderdeel 1 kan dus niet leiden tot een nieuw hoofdgebouw in strijd met het (toekomstige) bestemmingsplan. Wel kan een uitbreiding van een nog niet gerealiseerd hoofdgebouw worden vergund wanneer dat nieuwe (hoofd)gebouw wel strekt ter verwezenlijking van de bestemming.

Onderdeel 1 maakt realiseren van een nieuw hoofdgebouw mogelijk

Op grond van onderdeel 1 is het, gezien het voorgaande, mogelijk een nieuw hoofdgebouw te realiseren dat past binnen de bestemming, maar niet (geheel) voldoet aan de bouweisen van het bestemmingsplan. Daarbij kan gedacht worden aan maatvoeringseisen. Het deel van het nieuwe hoofdgebouw dat in strijd is met die bouweisen, kan in veel gevallen worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk. Daarmee is het mogelijk met de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Dat het deel dat aangemerkt wordt als bijbehorend bouwwerk niet afzonderlijk te identificeren is of als zodanig ingetekend is, maakt daarbij niet uit.

Toch zijn er een aantal beperkingen van toepassing.

Beperking 1: maximale afmetingen voor bouwwerken buiten de bebouwde kom

In onderdeel 1 zijn maximale afmetingen (vijf meter hoog en maximaal 150 m2)  opgenomen voor een bijbehorend bouwwerk, maar die gelden alleen als het bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom ligt. Het antwoord op de vraag of dat zo is, is van feitelijke aard, waarbij de omgeving bepalend is. Sprake is van concentratie van bebouwing en van belang is of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.

Daarbij is ook van belang waar de bebouwing feitelijk ophoudt. De plaats van verkeersborden is daarbij niet van belang. Hoe de locatie in andere regelgeving wordt aangemerkt is evenmin bepalend, net zo min als een aanwijzing van de bebouwde kom of van bestaand stedelijk gebied in gemeentelijke regelingen of beleidsdocumenten.

Een locatie ligt binnen de bebouwde kom als sprake is van omliggende bebouwing die in ruimtelijk opzicht een structurele samenhang vertoont. Het feit dat de bebouwing in het verlengde van een bestaande dorpskern ligt, kan van belang zijn om het bebouwde gebied aan te merken als bebouwde kom. De omstandigheid dat de bebouwing op korte afstand van het desbetreffende perceel nagenoeg ophoudt, betekent niet dat dat perceel zelf niet meer in de bebouwde kom is gelegen.

Beperking 2: aantal woningen moet gelijk blijven

Bij toepassing van onderdeel 1 dient het aantal zelfstandige woningen gelijk te blijven, tenzij sprake is van mantelzorg. Om te bepalen of het aantal woningen gelijk blijft, wordt gekeken naar de mogelijkheden van het bestemmingsplan (planregels en verbeelding) en niet naar de feitelijke situatie. Daarbij kan het voorkomen dat in de planregels eisen gesteld worden aan het gebruik als woning. In dat geval dient aan die eisen te worden voldaan om onderdeel 1 toe te kunnen passen.

Uit de rechtspraak volgt dat wanneer geen maximum aan het aantal woningen in het bestemmingsplan is opgenomen, onderdeel 1 “gewoon” toegepast kan worden.

Onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling luidt als volgt:

“Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en het gebruiken van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie.”

Ook hier heeft een aantal begrippen toelichting nodig om goed te kunnen begrijpen wat onderdeel 9 mogelijk maakt.

Het begrip gebruiken

Het begrip gebruiken heeft niet alleen betrekking op het gebruik van bouwwerken, maar ook op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Daarbij blijven de overige voorwaarden uit onderdeel 9 gelden, zodat de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mogen worden vergroot.

De begrippen bebouwde oppervlakte en bouwvolume

Hieronder wordt de omvang van het gebouwde verstaan en niet de omvang van de gebruiksfunctie. Het inpandig vergroten van het vloeroppervlak, waardoor de omvang van het gebruik toeneemt, betekent dus niet dat het bouwvolume wordt vergroot. Het is daarbij niet zo dat de bouwactiviteiten die samenhangen met het gebruik van het bouwwerk alleen inpandig mogen worden verricht. Bouwactiviteiten die leiden tot verandering van het uiterlijk van een bouwwerk, zoals bijvoorbeeld het wijzigen van de gevelindeling, vallen niet per definitie buiten de reikwijdte van onderdeel 9.

Onderdeel 9 kan ook worden gebruikt voor het samenvoegen van bouwwerken, ook al vormen deze bouwwerken geen bouwkundige eenheid. Het is dus niet zo dat de samenvoeging tot één groter gebouw, de bouwoppervlakte en het bouwvolume van de oorspronkelijke afzonderlijke bouwwerken zijn vergroot.

Het begrip aansluitend terrein

Onderdeel 9 ziet niet alleen toe op het betreffende bouwwerk, maar ook op het daarbij aansluitende terrein. De reden daarvoor is dat anders de situatie kan ontstaan dat een bouwwerk na de gebruikswijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitende terrein niet ten behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt (waardoor bijvoorbeeld de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd).

Beperking 1: bouwwerken buiten de bebouwde kom

Voor bouwwerken die gelegen zijn buiten de bebouwde kom zijn de mogelijkheden om een functiewijzing met toepassing van onderdeel 9 toe te staan beperkt tot een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Onder logiesfunctie wordt een gebruiksfunctie voor het bieden van tijdelijk onderdak verstaan.

Beperking 2: alleen voor feitelijk aanwezige bebouwing

Uit de rechtspraak volgt dat onderdeel 9 niet kan worden toegepast op een feitelijk niet aanwezig, maar planologisch toegestaan gebouw. Dat wordt afgeleid uit de voorwaarden voor de toepassing van onderdeel 9. Deze voorwaarde is namelijk dat de bouwactiviteiten die gepaard gaan met het afwijkende gebruik er niet toe mogen leiden dat de bebouwde oppervlak en het bouwvolume worden vergroot. In geval van nieuwbouw zou dat per definitie het geval zijn.

Een combinatie met onderdeel 1 is overigens mogelijk (zie ook hierna nog).

Beperking 3: milieueffectrapportage

Wanneer voor de activiteit een milieueffectrapportage gemaakt moet worden of beoordeeld moet worden, kan onderdeel 9 niet worden toegepast.

In de praktijk wordt vaak ingaan op het stedelijk ontwikkelingsproject. Uit de rechtspraak volgt dat het begrip ruimte voor interpretatie laat. Of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol. Geen rol speelt of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.

Uit de rechtspraak volgt dat in de volgende gevallen geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject:

• omzetting van 31.500 m2 bruto vloeroppervlakte woongerelateerde detailhandel naar grootschalige en reguliere detailhandel zonder verplichte relatie tot wonen, plus een uitbreiding van de functies horeca en leisure;
• wijziging van 3.800 m2 bruto vloeroppervlakte aan camping- en outdoorwinkel naar sport- en rijwielwinkel;
• wijziging van een gebouw met bedrijfsbestemming naar een leisurecentrum;
• wijziging van een bouwwerk met bedrijfsbestemming naar een permanent logiesverblijf voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten;
• het gebruik van het gebouw van een voormalige bibliotheek als verswinkel;
• realistering van een indoor trampolinehal met een oppervlakte van ongeveer 1.687 m2 en een indoor soccerhal met een oppervlakte van ongeveer 1.719 m2;
• realisering van een evenementenlocatie in een gedeelte van een gebouw met een bedrijfsbestemming;
• realisering van twaalf vrijstaande woningen.

Uit deze rechtspraak kunnen de volgende handvatten worden afgeleid om te stellen dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject:

• Het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied of een gebied met een gemengd karakter, waarbinnen het beoogde gebruik al (planologisch) aanwezig is.
• De wijziging van het gebruik is naar zijn aard beperkt. Het project behelst bijvoorbeeld een gedeeltelijke brancheverruiming, maar het gebruik blijft gericht op bijvoorbeeld detailhandel.
• De wijziging van het gebruik is naar omvang beperkt. Daarbij is van belang dat het ruimtebeslag van (het te wijzigen deel van) de bestaande bebouwing beperkt is en dat de functiewijziging niet gepaard gaat met een uitbreiding van de bebouwing op het perceel, zodat de opzet en de vormgeving van de bestaande bebouwing door het project niet of nauwelijks zullen wijzigen.
• Het gebruik van het perceel rondom het gebouw is reeds in gebruik (bijv. als parkeerplaats) en dit gebruik wordt niet of nauwelijks gewijzigd.
• Er worden geen andere milieugevolgen vergund dan reeds in het bestemmingsplan mogelijk is gemaakt (denk aan de aanleg van meer parkeerplaatsen).
• De wijziging van het gebruik heeft geen dusdanig andere verkeersaantrekkende werking dat daarmee milieugevolgen gepaard gaan die ertoe dienen te leiden dat de ontwikkeling aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject.
• Het beoogde gebruik verschilt niet zodanig van het planologisch toegestane gebruik (bijvoorbeeld het aantrekken van bezoekers gedurende bepaalde openingstijden) dat om die reden sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Bij toepassing van onderdeel 9 mogen de samenhangende bouwactiviteiten, de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet  worden vergroot. Hierom lijkt van uitbreiding van de bebouwing geen sprake te kunnen zijn. Mogelijk ligt dit anders wanneer onderdeel 9 in combinatie met onderdeel 1 wordt toegepast. In dat geval kan een project wel leiden tot een uitbreiding van de bebouwing. De vraag is dan of voor de kwalificatie als (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject alleen naar de activiteit moet worden gekeken waar onderdeel 9 voor wordt toegepast of naar het totale aangevraagde project, zodat ook de uitbreidingen volgens onderdeel 1 hierbij moeten worden betrokken. Daarvoor moet waarschijnlijk eerst worden beoordeeld of sprake is van een samenhangende activiteit.

De rechtspraak is hierover weliswaar casuïstisch, maar daaruit lijkt te volgen dat in geval van het combineren van onderdeel 1 en 9, de uitbreidingen van de bebouwing op grond van onderdeel 1 meegewogen moeten worden bij het al dan niet kwalificeren van het aangevraagde project als (wijziging van een) stedelijke ontwikkelingsproject.

Onder de Omgevingswet keert de kruimelgevallenregeling niet terug. De reden daarvoor is dat de reguliere procedure het uitgangspunt wordt, ook voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daarmee vervalt volgens de wetgever de noodzaak voor de kruimelgevallenregeling. Wel wordt nog onderscheid worden gemaakt tussen binnenplanse en buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

Dat de kruimelgevallenregeling zal vervallen, betekent niet  dat de regels daaruit helemaal niet meer terugkeren onder de Omgevingswet. Gemeenten krijgen onder de Omgevingswet immers meer ruimte om eigen regels op te stellen. Daarmee kan een gemeente ervoor kiezen de regels uit de kruimelgevallenregeling geheel of gedeeltelijk als afwijkingsregels in het omgevingsplan op te nemen. Dat kan eventueel in combinatie met het gemeentelijk beleid omtrent de kruimelgevallenregeling.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt overigens ook de vergunning van rechtswege. Die valt bovendien niet onder het overgangsrecht, zodat aanvragen onder het “oude” recht waarvan de al dan niet verlengde termijn doorloopt tot na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet kunnen leiden tot een  omgevingsvergunning van rechtswege.

Omdat de Omgevingswet een lange overgangsperiode (in ieder geval tot en met 2029) kent voor omgevingsplannen, is het maar de vraag of dat snel gebeurt. Daarmee  is het raadzaam nog net voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet – nu voorzien op 1 januari 2023 – een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in te dienen. Die dient op grond van het overgangsrecht namelijk afgedaan te worden op basis van het huidige – en na inwerkingtreding van de Omgevingswet het oude – recht.

Daarbij is het, gezien de te bieden herstelmogelijkheid, ook mogelijk een nog niet geheel volledige aanvraag in te dienen.

Wil een aanvrager aanspraak kunnen maken op een vergunning van rechtswege dan moet – in verband met het vervallen van dat instrument onder de Omgevingswet – ruim vóór 1 januari 2023 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend worden. Daarbij geldt dat ruim, ten minste veertien weken is. Ten minste, omdat bij een onvolledige aanvraag en een aanvultermijn de kans groot is dat de beslistermijn doorloopt tot ná inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dan kan geen aanspraak meer gemaakt worden op een vergunning van rechtswege.

Heeft u vragen over de kruimelgevallenregeling? Of andere vragen met betrekking tot de Omgevingswet? Neem contact op met Casper Dekker.

Dit is het tweede blog uit onze blogreeks gebiedsontwikkeling. U kunt zich hier aanmelden voor toezending van de nieuwsbrief van onze marktgroep Bouw. Hierin worden onze blogs en andere interessante wetenswaardigheden op het gebied van bouw en gebiedsontwikkeling gebundeld zodat u snel op de hoogte bent van de laatste ontwikkelingen.