Didam-jurisprudentie: uitspraken in september 2022
Het Didam-arrest houdt de gemoederen bij overheden en ontwikkelaars al een tijd bezig. Deze maand zijn drie ‘Didam-uitspraken’ gepubliceerd. Voor uw gemak zetten we deze uitspraken in deze blog op een rij.
Eerder schreven wij blogs over de gevolgen van het Didam-arrest voor bestaande overeenkomsten voor de verkoop van onroerende zaken en voor de één op één verkoop van onroerende zaken aan een woningcorporatie ten behoeve van sociale woningbouw.
De drie Didam-uitspraken van deze maand gaan over de vraag of het overheidslichaam één op één mocht verkopen, op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Het arrest wordt toegepast bij een voorgenomen grondruil, een verkoop in het algemeen belang en een voorgenomen één op één verkoop waarbij de beleidsvrijheid van de gemeente wordt getoetst en een belangenafweging wordt gemaakt.
Uitspraak 1 – Didam-maatstaf toegepast bij voorgenomen grondruil
De uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 september 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:2584) gaat over een voorgenomen grondruil door de provincie ter voorkoming van onteigening.
De feiten
De provincie Overijssel heeft het voornemen bekend gemaakt percelen te verkopen middels grondruil ter voorkoming van onteigening in verband met het provinciaal project “Ontwikkelopgave Natura 2000 Bergvennen en Brecklenkampse veld”. De eisende partij, Twickel, beheert landgoederen en wenst ook in aanmerking te komen voor de aankoop van een aantal van die percelen.
Beoordeling door de rechtbank
Didam-arrest ook van toepassing bij grondruil in verband met publiekrechtelijke taak
Anders dan de provincie betoogt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook een grondruiltransactie als deze onder de reikwijdte van het Didam-arrest valt. De voorgenomen grondruil betreft immers een privaatrechtelijke transactie tussen de provincie als grondeigenaar en de betrokkene. De provincie dient daarom de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (waaronder het gelijkheidsbeginsel) in acht te nemen. Dat betekent dat de provincie in beginsel een openbare selectieprocedure zou moeten toepassen, tenzij op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop.
Beoordeling van de criteria voor enige serieuze gegadigde
De provincie stelt dat betrokkene op basis van drie criteria als enige serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de grond. Deze criteria zijn
1. grondruil ter voorkoming van onteigening,
2. de ligging van de te verkopen percelen (“de compensatiegronden”) en
3. de te compenseren oppervlakte.
Met betrekking tot het eerste criterium komen volgens de provincie voor verwerving van compensatiegrond alleen partijen in aanmerking die gronden aan de provincie moeten overdragen ten behoeve van de uitvoering van een project, waarvoor in het uiterste geval onteigend wordt. De voorzieningenrechter vindt dit criterium voldoende objectief en redelijk omdat onteigening een ultimum remedium is en de te verwerven grond volgens de wet eerst via een voldoende minnelijk overleg verkregen moet worden.
Ten aanzien van de ligging van de te verkopen percelen, het tweede criterium, heeft de provincie toegelicht dat wordt bezien of de te verkopen percelen grenzen aan de gronden die de gegadigde in eigendom heeft en ook na de grondruil behoudt of anders in de directe nabijheid daarvan gelegen is. Als er meerdere gegadigden zijn, gaat de partij die de gronden die hij voor het project moet afstaan zelf exploiteert vóór op de partij die gronden door een ander (bijvoorbeeld krachtens huur of pacht) laat exploiteren. Ook dit criterium kan volgens de voorzieningenrechter als objectief en redelijk worden aangemerkt.
Ook het derde door de provincie gehanteerde criterium houdt stand. De partij die als gevolg van de verkoop/onteigening een groter areaal verliest, heeft voorrang op de partij die een minder groot areaal verliest. Het belang bij vervangende grond zal immers groter zijn bij een groter te verliezen areaal. Daarbij heeft de provincie meer profijt van een groter minnelijk te verwerven areaal voor de uitvoering van het project op het gebied van besparing van tijd, schade en kosten.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de provincie binnen de grenzen van de aan haar toekomende beleidsruimte objectieve, toetsbare en redelijke criteria vastgesteld waarvan toepassing in dit geval ertoe leidt dat zij bij voorbaat redelijkerwijze heeft mogen aannemen dat alleen betrokkene in aanmerking komt voor de aankoop.
Uitspraak 2 – Didam-maatstaf toegepast bij verkoop voor openbaar belang
De rechtbank Midden-Nederland oordeelde op 20 september 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:3743) dat de Gemeente Gooise Meren met betrekking tot de verkoop van een perceel geen mededingingsruimte hoeft te bieden aan andere partijen dan ProRail.
De feiten
Om de realisatie van transformatoren mogelijk te maken wil ProRail een gedeelte van een perceel grond van de gemeente kopen. De gemeente heeft het voornemen tot verkoop van de grond gepubliceerd in het gemeenteblad. De eigenaar van het perceel dat aan de gemeentelijke gronden grenst, heeft aangegeven ook interesse te hebben in de grond.
Beoordeling door de rechtbank
Volgens de voorzieningenrechter is in deze zaak geen sprake van de omstandigheid dat de gemeente haar grond uitgeeft en moet besluiten aan wie. De verkoop van de grond geschiedt op verzoek van ProRail in het openbaar belang en de gemeente is slechts voor dít doel bereid om de grond te verkopen. Er is bovendien sprake van een exclusief aan ProRail opgedragen taak van aanleg en beheer van de nationale hoofdspoorweginfrastructuur. Voor verwezenlijking van dat doel bestaat maar één serieuze gegadigde. Niemand anders mag de transformator plaatsen gelet op de geldende wetgeving. De verkoop wordt dan ook toegestaan.
Uitspraak 3 – Belangenafweging gemaakt naar aanleiding één op één verkoop
In de zaak van 23 september 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:7887) oordeelde de rechtbank Rotterdam dat de gemeente Rotterdam in het kader van een omvangrijke gebiedsontwikkeling gronden één op één mag verkopen/uitgeven in erfpacht aan een projectontwikkelaar (RBCV) die overeenstemming heeft bereikt met de zittende erfpachter van het terrein.
De feiten
De gemeente is eigenaar van percelen grond en water in en aan de Rijnhaven in Rotterdam. Deze zijn uitgegeven in erfpacht tot 2050. Op een deel van de gronden is de Codrico-fabriek gevestigd. De gemeente wil de Rijnhaven ontwikkelen tot een hoogstedelijk woongebied met nieuwe woningen, een strand en een stadspark. De zittende erfpachter heeft overeenstemming bereikt met de exploitant van de fabriek en RBCV over een initiatief tot verplaatsing van de fabriek en realisering van de beoogde nieuwbouw op de vrijkomende locatie. In maart 2020 heeft de gemeente met RBCV een intentieovereenkomst gesloten over onder meer de verhuizing van de fabriek naar een vervangende locatie elders in Rotterdam en de herontwikkeling van het fabrieksterrein. De gemeente publiceert in maart 2022 de voorgenomen verkoop en uitgifte in erfpacht van diverse percelen grond ter realisering van dit plan. Een andere ontwikkelaar, Van Herk, maakt hier bezwaar tegen en stelt dat zij ook in aanmerking wenst te komen voor deze herontwikkeling.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat de gemeente een aanzienlijke beleidsruimte heeft als het gaat om gebiedsontwikkeling zoals hier aan de orde. Zij heeft ook de vrijheid om, mede gelet op relevante (maatschappelijke) ontwikkelingen, eerder geformuleerd en bekend gemaakt beleid te wijzigen. Op voorwaarde dat zij zich houdt aan de voor haar in het algemeen geldende eisen zoals die met name voortvloeien uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De gemeente heeft drie criteria voor serieuze gegadigden geformuleerd:
1.a. beschikken over de medewerking van de erfpachter;
1.b. bereid zijn alle delen van de integrale gebiedsontwikkeling voor eigen risico te ontwikkelen;
1.c. aan de voorwaarden uit de Woningbouwimpuls voldoen;
2. bereid en in staat zijn om de Codrico-fabriek te verplaatsen naar het perceel in de Spaanse polder;
3. beschikken over ontwikkelkracht en technische en financiële bekwaamheid.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mag de gemeente redelijkerwijs aannemen dat RBCV de enige serieuze gegadigde is die in aanmerking komt voor de aankoop/uitgifte. Van doorslaggevend belang is dat zonder medewerking van de erfpachter en RBCV de integrale gebiedsontwikkeling niet kan worden gerealiseerd omdat de fabriek dan niet, binnen afzienbare tijd, kan worden verplaatst. Andere mogelijkheden om de Codrico-fabriek te verhuizen (uitkoop, grondruil, onteigening of tussentijdse beëindiging op grond van de erfpachtakte en algemene bepalingen) stuiten, naar de gemeente in redelijkheid mocht inschatten, op zowel praktische als juridische bezwaren. Zo is daar de verplichting om eerst een minnelijk traject te proberen en de te bieden mogelijkheid tot zelfrealisatie. Die andere mogelijkheden zouden voorts, als zij al realistisch waren, in elk geval aanzienlijk meer tijd vergen.
Belangenafweging
De voorzieningenrechter maakt daarna een belangenafweging. Het maatschappelijk belang van het nu voortvarend voortgaan met het verplaatsen van de fabriek en het realiseren van de beoogde woningbouw in de Rijnhaven weegt zeer zwaar. Ook is aannemelijk dat al aanzienlijke kosten zijn gemaakt ten behoeve van het project. Daarnaast behoort de gemeente zich als een betrouwbare overheid te gedragen en dus haar met betrokkene reeds gemaakte afspraken na te komen, nu hiervoor is vastgesteld dat dat toelaatbaar is. Daartegenover weegt het belang van Van Herk onvoldoende zwaar. Dat zij daadwerkelijk de integrale gebiedsontwikkeling zou kunnen doen is gelet op het bovenstaande onaannemelijk, terwijl haar wil daartoe niet uit haar daden tot dusver blijkt. Dat lucratieve ontwikkeling door Van Herk van haar perceel in de Rijnhaven onmogelijk wordt gemaakt door de onderhavige verkoop, is ook onvoldoende aannemelijk.
Gevolgen voor de praktijk
In deze uitspraken is telkens aan de orde of bij een voorgenomen verkoop of uitgifte in erfpacht kan worden afgezien van een openbare selectieprocedure omdat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In deze drie gevallen is dat zo.
De eerste uitspraak biedt, in lijn met een eerdere uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, ruimte voor het verkopen van grond via een grondruil ter voorkoming van onteigening in verband met een door het overheidslichaam te vervullen publiekrechtelijke taak. In dezelfde lijn blijkt een grondverkoop aan een instantie met een exclusieve wettelijke taak in het algemeen belang ook doorgang te kunnen vinden zonder het bieden van mededingingsruimte.
De derde uitspraak inzake de gebiedsontwikkeling Rijnhaven is voor de praktijk ook van groot belang. Als voldoende vaststaat dat sprake is van een integrale gebiedsontwikkeling die past binnen geldend beleid van de overheid en die niet zonder medewerking van de initiatiefnemer kan worden uitgevoerd, kan de overheid, gelet op de beleidsvrijheid die haar toekomt, vaststellen dat die initiatiefnemer de enige serieuze gegadigde is. Naarmate de keuze voor één bepaalde gegadigde beter is te verantwoorden door die keuze in verband te brengen met eerder vastgestelde beleidskaders, lijkt de rechter eerder overtuigd dat alleen die gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop.
Indien niet buiten kijf staat dat enkel en alleen één gegadigde in aanmerking zou kunnen komen voor de grondverkoop (zoals het geval lijkt in de derde uitspraak) weegt de rechter ook de belangen van beide partijen af. De rechter lijkt dan geen genoegen te nemen met een potentiële gegadigde, maar weegt af of de derde daadwerkelijk de beoogde gebiedsontwikkeling zou kunnen realiseren en kijkt voor de beoordeling daarvan ook naar de gedragingen van die partij waaruit zou moet blijken dat die gegadigde de beoogde gebiedsontwikkeling kan realiseren.
Heeft u vragen over de gevolgen van “Didam” voor overeenkomsten tussen overheden en marktpartijen, neem dan contact op met Diede van der Heijden of Jurgen Vermeulen.