Hoe kan een gemeente bijdragen in een onrendabele top bij gebiedsontwikkeling?

Vooral vanwege de regels die gelden op het gebied van staatssteun is het gemeenten niet zonder meer toegestaan om financiële bijdragen te doen aan een commerciële ontwikkeling of kosten voor eigen rekening te nemen. Het doen van een financiële bijdrage of het voor eigen rekening nemen van kosten is in beginsel alleen mogelijk als andere maatregelen niet afdoende zijn om de onrendabele top weg te nemen.

Met ‘andere maatregelen’ doel ik op onder meer de volgende voorbeelden:

• Opbrengstverhoging: Dit kan door het toevoegen van extra volume, bijvoorbeeld door de maximale bouwhoogte te verhogen zodat meer appartementen of meer vloeroppervlak gerealiseerd kan worden. In binnenstedelijke gebieden is dit echter vaak lastig omdat de beschikbare ruimte beperkt is. Daarnaast creëert het toevoegen van volume ook weer eigen problemen, zoals extra parkeerbehoefte of meer ruimtebeslag voor klimaatadaptieve maatregelen. 
• Kostenreductie: Bij het verlagen van kosten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het aanvaarden van een lager kwaliteitsniveau of door een ontwikkeling op grotere schaal te benaderen zodat voorzieningen gedeeld kunnen worden. Daarnaast kan gedacht worden aan het uitgeven van grond in erfpacht in plaats van koop. Een belangrijke factor is ook het wegnemen van zoveel mogelijk onzekerheden: immers iedere onzekerheid is een risico dat door een ontwikkelaar moet worden begroot.
• Meervoudige waardecreatie: De term ‘meervoudige waardecreatie’ wordt met regelmaat als oplossing voor de onrendabele top genoemd. Men duidt dan op indirecte effecten van een ontwikkeling op bijvoorbeeld mobiliteit, werkgelegenheid en recreatieve waarde. De partijen die daarvan profiteren zou gevraagd kunnen worden om een bijdrage aan een onrendabele ontwikkeling. In de praktijk valt dit echter tegen, enerzijds omdat het heel moeilijk is om een bedrag te koppelen aan een dergelijke meervoudige waardecreatie, en anderzijds omdat profiterende derden vaak niet bereid zijn om een bijdrage te leveren.

Lukt het met onder meer het voorgaande niet om de onrendabele top tot acceptabele proporties te reduceren, dan kan gekeken worden of op een of andere manier vanuit financiële middelen van de gemeente kan worden bijgedragen. Denk daarbij onder meer aan het volgende:

• Investeringen in de openbare ruimte: Het belangrijkste instrument om bij te dragen in een onrendabele gebiedsontwikkeling is het voor eigen rekening doen van investeringen in de openbare ruimte, zonder die te verhalen op de ontwikkelaar.
• Zelf huren of eigendom verwerven: Daarnaast kan de een gemeente of andere overheidsinstantie een project op gang brengen door bijvoorbeeld zelf delen van het te realiseren vastgoed te gaan huren of in eigendom te verwerven (uiteraard tegen marktconforme prijzen). Niet in alle gevallen is dit echter mogelijk: het aanbestedingsrecht verbiedt in veel gevallen om één-op-één te contracteren met een door de gemeente geselecteerde ontwikkelaar. Tegelijk laat de jurisprudentie zien dat er de nodige ruimte is om vastgoed te huren zonder daarvoor een aanbesteding te doorlopen.
• Grondverkoop aan woningcorporaties: Bij verkoop van grond aan woningcorporaties bedoeld voor sociale huur mag een gemeente grondprijzen rekenen die veel lager zijn dan marktconform. Soms kan een slimme plaatsing van sociale huur ervoor zorgen dat een onrendabel project toch haalbaar wordt.

Leidt al het voorgaande niet tot een oplossing voor de onrendabele top, dan moet op een andere manier een bijdrage worden geleverd. Dat kan bijvoorbeeld een grondprijs zijn die lager is dan marktconform of betaling van een subsidie. Ook andere vormen zijn denkbaar.

Voor het staatssteunrecht maakt het uiteindelijk niet uit hoe een gemeente of een andere overheid bijdraagt in de onrendabele top. De hoofdregel van het staatssteunrecht is (kort samengevat) dat overheden geen niet-marktconforme voordelen mogen verlenen aan marktpartijen.

Dat lijkt weer een streep te zetten door veel van de hiervoor genoemde oplossingsrichtingen. Toch is dat niet het geval: in het staatssteunrecht zijn er meerdere uitzonderingen en vrijstellingen die kunnen worden toegepast. Denk daarbij aan de de-minimisvrijstelling van EUR 300.000 per lidstaat per drie jaren. Daarnaast is het in sommige gevallen toegestaan om staatssteun te verlenen voor infrastructuur, sport en recreatie of maatregelen ter bescherming van het milieu.

Tot slot laat de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie zien dat zelfs als er sprake is van staatssteun en er geen enkele vrijstelling van toepassing is, er toch mogelijkheden zijn om die steun goedgekeurd te krijgen, waardoor ene onrendabel project toch voortgang kan vinden. Van belang is dan wel dat het mogelijk maken van de ontwikkeling een duidelijk omschreven doel van algemeen belang dient en dat de steun wordt beperkt tot het minimum dat nodig is om het project mogelijk te maken.

Ik kan mij voorstellen dat het voorgaande de nodige vragen oproept over concrete casussen. Dat is begrijpelijk, want iedere ontwikkeling is uniek en de mogelijkheden om bij te dragen in een onrendabele top verschillen van project tot project. Neem gerust vrijblijvend contact op om een indruk te krijgen van de mogelijkheden die er in een concreet project zijn!