null

Hoogte van de arbo-boete; aantal werknemers bepalend, maar niet altijd!

Boetes van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid vanwege overtreding van de wetgeving op het gebied van de arbeidsomstandigheden staan al enige tijd onder druk. Mede vanwege de verhoging van de boetebedragen en het beleid om vooral boetes op te leggen zonder ook maar te denken aan een matiging vanwege bijzondere omstandigheden. Eerder leidde het al tot het aanpassen van het eigen beleid. De jurisprudentie geeft nog altijd blijk van een kritische rechter, ook ondanks aanpassingen van de regelgever. Ook recent, op 9 november jl. vindt er weer een matiging plaats door de rechter, in dit geval de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een bespreking waard.

De overtreding

In dit geval betrof het een stichting die diensten aanbiedt op het gebied van zorg en onderwijs. De stichting heeft diverse locaties in Noord- en Midden-Limburg van waaruit (jeugd)zorg en hulpverlening, welzijnsdiensten, onderwijs en maatschappelijke opvang worden geboden. In Venlo bevindt zich de hoofdlocatie van de stichting. Op het terrein van die locatie hebben twee medewerkers van de stichting in de maanden april en mei 2013 werkzaamheden verricht. Asbesthoudende panelen onder de ramen van twee woonunits werden vervangen of gerepareerd. Een deel van de panelen was vernield als gevolg van vandalisme, stukken daarvan lagen op de grond. Voor de werkzaamheden is geen asbestinventarisatie uitgevoerd. De medewerkers hebben gebroken panelen vervangen door andere panelen, of over kapotte panelen hardboardpanelen geplakt en deze vervolgens gekit. De kapotte panelen hebben zij zonder persoonlijke beschermingsmiddelen opgeruimd en afgevoerd als gewoon afval. De stichting is ervan uitgegaan dat er geen asbest in de betreffende woonunits aanwezig was. Dat was ten onrechte, juist ook omdat men kon weten dat sprake was van asbest. Er waren klachten van ouders van leerlingen, bekend was dat mogelijk asbest aanwezig was op het terrein. Desondanks heeft de stichting zich niet nader laten informeren en ook geen onderzoek gedaan. Verder heeft de stichting de op het gebied van asbest ondeskundige huismeesters opdracht gegeven de asbesthoudende panelen te verwijderen dan wel te vervangen. Dit alles leidt, de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving volgend, tot een boetebedrag van uiteindelijk EUR 100.800,--.

De matiging ondanks verwijtbaarheid

De stichting probeert het nodige om de boete gemachtigd te krijgen. De meeste argumenten stranden. Wel slaagt het betoog waar het ziet op de meer algemene norm die in de strijd kan worden geworpen om tot een verlaging van de boete te komen; een beroep op het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:46 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht).

Een dergelijk beroep is nodig omdat de Beleidsregel een simpel systeem kent. Het begint met verschillende boetecategorieën. Per bepaling is in de bijlage bij de Beleidsregel vermeld tot welke boetecategorie overtreding van die bepaling behoort. Die bedragen vormen het uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Die bedragen worden vervolgens aangepast naar de omvang van de onderneming, door een percentage van het boetenormbedrag te gebruiken naar gelang de omvang van de onderneming. Die omvang wordt bepaald aan de hand van het aantal werknemers. Vervolgens is een aantal factoren vermeld die leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. Zo wordt bij een zware overtreding het boetenormbedrag met twee vermenigvuldigd. Of een overtreding een zware overtreding is, is eveneens vermeld in de bijlage bij de Beleidsregel.

De stichting was ten tijde van de overtredingen te kwalificeren als bedrijf of instelling met 250 tot en met 499 werknemers en dus leidde dat tot de boete van ruim een ton.

Via de band van het evenredigheidsbeginsel komt de Raad van State dan toch tot een matiging. Hierbij laat zij de gemaakte indeling in omvang van bedrijven en instellingen voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete in stand (zie ook de uitspraak van 4 november 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3345). Wel acht zij relevant dat de stichting (jeugd)zorg, hulpverlening, welzijnsdiensten, onderwijs en maatschappelijke opvang aanbiedt. De bestuurlijke boete komt ten laste van deze dienstverlening. Anders dan het onderliggende argument bij de Beleidsregel geldt voor de stichting niet dat meer werknemers leidt tot een groter bedrijfsresultaat en dus een betere draagkracht. Daarom acht de Raad van State het niet proportioneel om de hoogte van de boete te baseren op het aantal werknemers van de stichting. Daarbij komt dat in dit specifieke geval slechts twee werknemers van de stichting bij de overtredingen waren betrokken, de beboete werkzaamheden niet behoren tot de kernactiviteiten van de stichting en er een grote hoeveelheid boetes is gecumuleerd. Dit samenstel van factoren heeft geleid tot een onevenredig hoge boete, hoezeer de minister ook terecht heeft betoogd dat de stichting een zwaar verwijt valt te maken. Resultaat is een matiging met 50%; de boete wordt op EUR 50.400,-- vastgesteld.

Lessen voor de praktijk

De ervaring leert dat de Inspectie niet genegen is uit eigen beweging te onderzoeken of er redenen zijn tot matiging. Vreemd, nu de eigen Beleidsregel een leidraad zou moeten zijn om tot besluitvorming over te gaan. Zaak is dus om in ieder contact aan te dringen op matiging, ook als de Inspectie langskomt na een gebleken ongeval.

Komt het uiteindelijk toch tot een (gematigde) boeteoplegging; blijf dan bijzondere omstandigheden wat betreft het voorval of – zoals in dit geval – de onderneming of instelling bandrukken. Niet valt uit te sluiten dat een rechter er reden inziet over te gaan tot matiging.