Meer zorgplichten in de Omgevingswet: wat betekent dit voor bedrijven die milieubelastende activiteiten verrichten?

Algemene zorgplicht

De Omgevingswet bevat zowel algemene- als specifieke zorgplichten. In Afdeling 1.3 van de Omgevingswet is de algemene zorgplicht opgenomen. Die is neergelegd in de artikelen 1.6 en 1.7. Daaruit volgt dat een ieder zorg draagt voor de fysieke leefomgeving respectievelijk dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben, verplicht is deze gevolgen te voorkomen, dan wel te beperken of ongedaan te maken. Deze algemene zorgplicht fungeert als vangnet voor gevallen waarin geen specifieke regels gelden. Gelden zulke regels wel, dan is de algemene zorgplicht niet van toepassing.

De verwachting van de wetgever is dat de algemene zorgplicht in de praktijk een beperkte rol vervult. Zo is handhaven in beginsel pas mogelijk wanneer sprake is van ‘onmiskenbare strijd’ met de zorgplicht. Wanneer daarvan geen sprake is, is handhaving slechts mogelijk op het moment dat de overtreding voortduurt, nadat afspraken zijn gemaakt over de invulling van de zorgplicht. De mogelijkheid om op grond van de algemene zorgplicht direct handhavend op te treden tegen bedrijven die onzorgvuldig handelen, is dan ook beperkt. Verder volgt uit de parlementaire geschiedenis dat vanwege de brede reikwijdte en het open karakter van de algemene zorgplicht, strafrechtelijk handhaven tegen bedrijven sowieso niet mogelijk is.

Specifieke zorgplicht

Naast de algemene zorgplicht, zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) ook diverse specifieke zorgplichten opgenomen. Deze specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht, maar zijn concreter en gericht op een specifieke activiteit. De wetgever verwacht dat in tegenstelling tot de algemene zorgplicht, de specifieke zorgplichten wél een belangrijke rol gaan spelen, in met name omgevingsplannen en waterschapverordeningen.

Een groot verschil met de algemene zorgplicht is dat specifieke zorgplichten altijd gelden voor de betreffende specifieke activiteit, ook als gedetailleerde rijksregels gelden of wanneer uitgebreide vergunningvoorschriften van toepassing zijn. Dit volgt uit de memorie van toelichting. Tot slot is van belang dat in tegenstelling tot de algemene zorgplicht specifieke zorgplichten bestuurs- én strafrechtelijk handhaafbaar zijn.

Bal

In het Bal staan algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich aan deze regels houden. In het Bal staat ook of voor die activiteiten een melding of omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast regelt het Bal wie bevoegd gezag is.

De opbouw van het Bal is als volgt. Hoofdstuk 1 en 2 van het Bal bevatten algemene bepalingen. In hoofdstuk 3 van het Bal worden bepaalde activiteiten aangewezen als milieubelastend. Hoofdstuk 3 verwijst weer naar de hoofdstukken 4 en 5, waarin de regels voor milieubelastende activiteiten, nader zijn uitgewerkt. Hoofdstuk 3 wordt daarom ook wel de “richtingaanwijzer” genoemd.

In artikel 2.11 van het Bal is een specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten opgenomen. Die zorgplicht houdt in dat degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om deze gevolgen te voorkomen, dan wel te beperken of ongedaan te maken. In het tweede lid wordt de zorgplicht nader gespecificeerd. Daaruit volgt dat de zorgplicht in ieder geval inhoudt dat alle passende preventieve maatregelen worden getroffen, de beste beschikbare technieken worden toegepast en geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt.

De specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 geldt voor de milieubelastende activiteiten die in hoofdstuk 3 van het Bal zijn aangewezen. Omdat hoofdstuk 3 van het Bal verwijst naar de hoofdstukken 4 en 5, is de zorgplicht ook op deze hoofdstukken van toepassing.

N.b. De milieubelastende activiteit vervangt het huidige ‘inrichtingenbegrip’. Op de ‘milieubelastende activiteit’ wordt in een volgend blogbericht nader ingegaan.

Bbl 

In het Bbl staan regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van bouwwerken. Daarnaast bevat het Bbl regels over de staat en het gebruik van een bouwwerk en over het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden.

Ook het Bbl bevat een aantal specifieke zorgplichten. Deze specifieke zorgplichten gelden voor activiteiten die zien op: het gebruik en onderhoud van bouwwerkinstallaties, het brandveilig gebruik van bouwwerken en het daadwerkelijk uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. Deze specifieke zorgplichten bestaan naast de algemene regels van het Bbl en gelden ook voor vergunningplichtige activiteiten.

In de hoofdstukken 3, 4 en 5 van het Bbl (die zien op: bestaande bouw, nieuwbouw en verbouw, verplaatsing van een bouwwerk en wijziging van een gebruiksfunctie) zijn bewust geen specifieke zorgplichtbepalingen opgenomen. De regels uit deze hoofdstukken worden voldoende geacht voor het bereiken van de minimale technische kwaliteit van een bouwwerk, waardoor een extra zorgplichtbepaling volgens de wetgever niet nodig is.

De zorgplichtbepalingen zoals die nu zijn opgenomen in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit worden door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) zeer beperkt uitgelegd.

De Afdeling overweegt in haar uitspraken dat zij alleen uitgaat van gelding van de zorgplicht uit de Wet milieubeheer in gevallen waarin ‘ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden’.

Ook de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit wordt door de Afdeling beperkt uitgelegd. De zorgplicht uit dit artikel wordt slechts van toepassing geacht in de gevallen dat het Activiteitenbesluit een bepaald milieuaspect ‘niet of niet uitputtend’ regelt. Met andere woorden: een beroep op de zorgplicht kan alleen slagen als met betrekking tot een betreffende activiteit of het betreffende milieuaspect in het Activiteitenbesluit geen (uitputtende) regels zijn gesteld.

Bovendien geldt ten aanzien van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit dat alleen handhavend kan worden opgetreden als sprake is van onmiskenbare strijd met die zorgplicht. Naast de mogelijkheid van directe handhaving op basis van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit, bestaat voor het bevoegd gezag de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften met betrekking tot de zorgplicht. Ook hiervoor is vereist dat een bepaald milieuaspect niet (uitputtend) in het Activiteitenbesluit is geregeld.

Hoewel ten aanzien van de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet geldt dat deze – net als de zorgplicht uit de Wet milieubeheer – alleen van toepassing is als geen specifieke regels gelden, geldt voor de specifieke zorgplicht uit het Bal en het Bbl dat deze altijd van toepassing zijn. De vraag of een onderwerp uitputtend is geregeld, is in geval van de specifieke zorgplichten dus niet aan de orde. Daarmee is sprake van een belangrijk verschil vergeleken met de algemene zorgplicht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Bedrijven kunnen hierdoor sneller te maken krijgen met een handhavende overheid.

De zorgplicht neemt in de Omgevingswet een prominente rol in. Dit past in de trend die al eerder is ingezet om te dereguleren. Een voorbeeld hiervan is het huidige Activiteitenbesluit; hierin zijn meer algemene regels en minder vergunningplichten opgenomen. Deze trend wordt met de Omgevingswet verder doorgezet. De zorgplicht vormt een vangnet bij deze deregulering.

Deregulering lijkt een mooi streven, maar de keerzijde is dat het voor bedrijven onduidelijkheid oplevert. Aan welke regels moet een bedrijf zich houden? Wanneer handelt een bedrijf in strijd met de zorgplicht en speelt het risico dat handhavend wordt opgetreden? Hiermee is de rechtszekerheid in het geding.

De verwachting is dat er hierdoor meer geschillen zullen ontstaan in de handhavingssfeer. Vraag is of de rechter, wanneer de overheid stelt dat zorgplichten niet zijn nageleefd, dan net zo kritisch zal zijn als nu. Het valt ieder geval te verwachten dat overheden vaker maatwerk gaan toepassen om duidelijk te maken hoe de specifieke zorgplichten moeten worden opgevat. Dat is op zichzelf geen negatieve ontwikkeling, maar doet wel weer afbreuk aan de gewenste deregulering. Of het allemaal eenvoudig en beter wordt is dus de vraag.

Omdat de functie van de algemene zorgplicht naar verwachting beperkt zal zijn, is het de vraag wat de zorgplicht in de praktijk voor betekenis zal hebben. Het lijkt er dan ook meer op dat de wetgever met de algemene zorgplicht heeft beoogd het signaal af te geven dat een ieder verantwoordelijk (te houden) is voor de staat van de fysieke leefomgeving.

Dit blog is onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Daarin behandelen wij een aantal uit het oog springende onderwerpen en bieden we praktische handvatten om de vele veranderingen die de Omgevingswet tot gevolg heeft, het hoofd te bieden. Vragen over de zorgplicht of andere bestuurs- omgevingsrechtelijke kwesties? Neem dan contact op met Martine Zeegers.