Op 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking getreden. Hiermee valt een groot deel van de ambtenaren onder het ‘normale’ arbeidsrecht. De belangrijkste reden voor de invoering van deze wet is dat de rechtspositie van ambtenaren en werknemers zoveel mogelijk gelijk moet zijn. Daarnaast wordt de publiekrechtelijke rechtsbescherming via de bestuursrechter minder geschikt geacht dan het private arbeidsprocesrecht.
Belangrijkste wijzigingen na invoering Wnra
- Ambtenaren zijn werkzaam op basis van een tweezijdige arbeidsovereenkomst in plaats van een eenzijdige aanstelling.
- Er is sprake van privaatrechtelijke rechtsbescherming, waarbij het privaatrechtelijke ontslagstelsel geldt (waaronder de preventieve ontslagtoets door het UWV en de kantonrechter).
- Het normale cao-recht is van toepassing.
Voor wie geldt de Wnra?
De nieuwe wet geldt niet voor alle ambtenaren. Voor de volgende ambtenaren is een uitzondering gemaakt:
- defensieambtenaren
- politieambtenaren
- rechterlijke macht en het openbaar ministerie
- politieke ambtsdragers
- leden van Hoge Colleges van Staat
- leden van adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen
- notarissen
- gerechtsdeurwaarders
Dit heeft te maken met hun specifieke taak en/of het feit dat er bijvoorbeeld bij rechters en politieke ambtsdragers geen sprake is van ondergeschiktheid. Een kenmerkend element van een arbeidsovereenkomst. Ondanks deze uitzonderingen betreft de normalisering ongeveer een half miljoen ambtenaren in Nederland.
Van bestuursprocesrecht naar civiel (arbeids)procesrecht. Wat houdt dat in?
Eén van de grootste veranderingen is dat in plaats van het bestuursprocesrecht het civiele (arbeids)procesrecht geldt. De rechtsbescherming van ambtenaren die onder de Wnra vallen, was voor 1 januari 2020 bestuursrechtelijk geregeld. Deze ambtenaren konden rechtspositionele besluiten aanvechten op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Denk bijvoorbeeld aan het aanvechten van een schorsings- of ontslagbesluit. Ambtenaren konden bezwaar aantekenen binnen zes weken nadat het besluit bekend was gemaakt. Deden zij dit niet (tijdig), dan werd het besluit onherroepelijk (de zogenaamde ‘formele rechtskracht’).
Bezwaarmogelijkheden ambtenaar voor 1 januari 2020
De regel was dat een bestuursorgaan een voorgenomen besluit aan de ambtenaar kenbaar maakte voordat een besluit over een ambtenaar werd genomen. De ambtenaar werd zo in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Daarna werd pas overgegaan tot het definitieve besluit waartegen bezwaar gemaakt kon worden. Als de ambtenaar bezwaar aantekende, moest het bestuursorgaan tot een volledige heroverweging van het eerder genomen besluit overgaan. Als de ambtenaar het ook niet eens was met deze beslissing op het bezwaar, kon hij daartegen in beroep gaan bij de rechtbank. Als de ambtenaar het ook niet eens was met de uitspraak van de rechtbank kon hij in beroep bij de Centrale Raad van Beroep.
Om te voorkomen dat besluiten formele rechtskracht kregen, was het in de praktijk geen uitzondering dat een ambtenaar tegen tal van verschillende besluiten bezwaar aantekende. Hiermee kon het voorkomen dat een veelheid aan procedures werd ‘gestapeld’. Het maken van bezwaar was zeer laagdrempelig. Daardoor was het voor een ambtenaar een kleine moeite om bezwaar aan te tekenen.
Dit gehele stuk is nu in de verleden tijd geschreven maar geldt toch nog steeds voor bovengenoemde ambtenaren die tot de uitzonderingen behoren? Nu lijkt het net alsof het echt verleden tijd is. Komt er ergens nog een pagina voor de ambtenaren voor wie dit niet geldt? Daar kunnen we hier dan naar verwijzen.
Wat is er voor de ambtenaar door de invoeringvan de Wnra veranderd?
De rechtsingang voor de betreffende ambtenaren is ingrijpend veranderd. De ambtenaar moet zich bij een arbeidsgeschil nu tot de civiele rechter (kantonrechter) wenden. Als hij het niet eens is met de uitspraak van de kantonrechter kan de ambtenaar in beroep bij het hof. Daarna is cassatie mogelijk bij de Hoge Raad.
De vraag is hoe de wijzigingen in de praktijk uitpakken. Want, als de ambtenaar het niet eens was met een bepaald besluit (ook al ging het om een relatief klein belang), kon hij daartegen vrij makkelijk bezwaar aantekenen. Nu het civiele (arbeids)procesrecht van toepassing is, moet hij zich (direct) tot de rechter wenden. Dit is een grotere stap dan alleen het maken van bezwaar. Daarnaast kan een overheidswerkgever na deze normalisering juist sneller rechtspositionele besluiten nemen. Want niet alleen de bestuursrechtelijke bezwarenprocedure is vervallen. Ook de hiervoor genoemde zienswijzeprocedure, die voorafging aan het te nemen rechtspositionele besluit, vindt niet meer plaats.
Ontslag: van toetsing achteraf naar toetsing vooraf
Onder het privaatrechtelijke ontslagstelsel valt ook de preventieve ontslagtoets door het UWV en de kantonrechter. Dit is een groot verschil met het ‘vorige ambtenarenrecht’, waarin geen preventieve ontslagtoets bestond.
Vóór 1 januari 2020: repressieve ontslagtoets
Het bestuursorgaan nam een ontslagbesluit dat de ambtenaar vervolgens kon aanvechten via het maken van bezwaar. En daarna door het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Dit bezwaar en beroep hadden geen schorsende werking. Dat betekende dat het ontslag in stand bleef totdat bijvoorbeeld de bestuursrechter anders besliste. Het ontslag werd dus achteraf getoetst. Er zijn genoeg voorbeelden in de jurisprudentie te vinden van situaties waarin het ontslag na jaren procederen door de Centrale Raad van Beroep is teruggedraaid. Als de Centrale Raad van Beroep het oorspronkelijke ontslagbesluit terugdraaide, betekende dit dat de ambtenaar werd geacht van meet af aan in dienst te zijn gebleven (met bijbehorende aanspraak op salaris).
Vanaf 1 januari 2020: preventieve ontslagtoets
In het civiele (arbeids)procesrecht kennen we een preventieve ontslagtoets. Dit betekent dat een werkgever de arbeidsovereenkomst met een werknemer -afhankelijk van de gehanteerde ontslaggrond- pas rechtsgeldig kan beëindigen na toestemming van het UWV (in geval van bedrijfseconomische redenen en langdurige ziekte), dan wel door de arbeidsovereenkomst te laten ontbinden door de kantonrechter (gebaseerd op ‘persoonsgebonden’ gronden: frequent ziekteverzuim, disfunctioneren, verwijtbaar handelen, weigeren arbeid wegens een ernstig gewetensbezwaar, verstoorde arbeidsverhoudingen, de zogenaamde ‘restgrond’ of de ‘cumulatiegrond’).
Beroep werkgever en werknemer
Als het UWV geen toestemming aan de werkgever geeft om de arbeidsovereenkomst op te mogen zeggen, kan de werkgever in beroep gaan bij de kantonrechter met het verzoek de arbeidsovereenkomst alsnog te ontbinden. Daarna is hoger beroep mogelijk bij het gerechtshof. Zelfs cassatie bij de Hoge Raad is mogelijk. Als het UWV wel toestemming verleent en de werkgever de arbeidsovereenkomst opzegt, kan de werknemer daartegen in beroep bij de kantonrechter. Bijvoorbeeld met een beroep op onjuiste toepassing van het afspiegelingsbeginsel bij een bedrijfseconomisch ontslag. De werknemer heeft dan twee mogelijkheden: hij kan herstel van de arbeidsovereenkomst vorderen of een billijke vergoeding. Met deze regeling lijkt de ambtenaar bij ontslag beter beschermd te zijn dan voor invoering van de Wnra. Er wordt nu namelijk eerst door een onafhankelijke instantie onderzocht of er daadwerkelijk een redelijke grond voor ontslag is.
Niet altijd tussenkomst UWV of kantonrechter noodzakelijk
Er zijn ook situaties waarin geen voorafgaande tussenkomst van het UWV of kantonrechter is vereist. Denk bijvoorbeeld aan beëindiging via een beëindigingssovereenkomst, (rechtsgeldig) ontslag op staande voet of een proeftijdontslag. In de laatste twee gevallen kan een werkgever onmiddellijk tot ontslag overgaan.
Bewustwording werkgever
HR-medewerkers moeten zich ervan bewust zijn dat in de regel de preventieve ontslagtoets geldt en dat ontslagtrajecten na invoering van de Wnra anders lopen. De werkgever kan niet zomaar meer een ontslagbesluit nemen. Hij moet zich met een (goed) onderbouwd dossier tot het UWV dan wel de kantonrechter wenden. Daarnaast is in procedures bij het gerechtshof en de Hoge Raad bijstand door een advocaat voor beide partijen verplicht.
Bent u voldoende op de hoogte van de nieuwe regels?
Zowel voor u als overheidswerkgever als voor de ambtenaar zijn deze regels nieuw en wellicht deels onbekend. Zorg ervoor dat u tijdig voldoende kennis in huis haalt van het civiele arbeids(proces)recht en privaatrechtelijke ontslagrecht. De arbeidsrechtspecialisten van Ten Holter Noordam advocaten kennen de wet- en regelgeving en ondersteunen u graag.