De rol van verklaringen bij het opleggen van bestuurlijke boetes
Bij bestuurlijke boetes hoger dan EUR 340,00 geldt onder meer dat een boeterapport opgesteld moet worden. In veel gevallen zijn verklaringen van de vermeend overtreder, getuigen en/of andere betrokkenen onderdeel van zo’n rapport. Welke betekenis komt toe aan zo’n verklaring en is daar nog wat tegen te doen als de opgelegde bestuurlijke boete bestreden wordt?
In dit blog gaat Casper Dekker aan de hand van de rechtspraak in op deze twee vragen, waar afgesloten wordt met enkele tips ten aanzien van het (laten) afleggen van verklaringen.
Betekenis verklaringen
Uit de rechtspraak volgt dat verklaringen een belangrijk aanknopingspunt vormen bij de vaststelling van de overtreding. Ter illustratie wordt gekeken naar enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling):
Na een ongeval tijdens het uitbenen van rundvlees met een uitbeenmes van 13 cm is een bestuurlijke boete opgelegd. De arbeidsinspecteur heeft geconcludeerd dat geen sprake was van een eenduidige en veilige werkwijze. De Afdeling gaat daarin niet mee en stelt vast dat de bevindingen van de arbeidsinspecteur onvoldoende werden ondersteund door de verklaringen van het slachtoffer en getuigen en door wat er ter zitting is besproken. Het boeterapport vormde zo geen toereikende grondslag voor de opgelegde bestuurlijke boete.
Na een ongeval in een distributiecentrum, wordt een bestuurlijke boete opgelegd. Voor een veilige werkwijze was nodig dat de diepteliggers vastgezet werden, maar hoe dat moest gebeuren was de werkgever nog aan het onderzoeken. Deze werkwijze was afhankelijk van waarnemingen van werknemers, terwijl uit verklaringen van de reachtruckchauffeur en een leidinggevende is gebleken dat niet altijd vanaf de grond is waar te nemen hoe de diepteliggers liggen.
Na het scheuren van een achillespees wordt een bestuurlijke boete opgelegd. De betrokken medewerkster trok twee strekkarren achter zich aan. Uit verklaringen van werkneemster blijkt volgens de Afdeling dat de instructies die de werkneemster heeft gekregen niet specifiek waren gericht op een manier van verplaatsen waarbij een zo laag mogelijk risico bestond om getroffen te worden door een strekkar. Ook anderszins is niet gebleken dat zij adequate instructies heeft gekregen. Voor de vraag of er adequaat toezicht is gehouden wordt de verklaring van de leidinggevende relevant geacht. De leidinggevende verklaarde dat er geen procedure was hoe je de lege karren moest vervoeren.
5 februari 2020
Hier is een bestuurlijke boete opgelegd wegens het gewond raken van een medewerkster tijdens het lossen van een vrachtwagen. De Afdeling oordeelt dat niet voldaan was aan de overige matigingsgronden. Het creëren van randvoorwaarden voor toepassing van een veilige werkwijze bleek niet adequaat te zijn gedaan. Uit het boeterapport bleek dat het in de praktijk niet altijd goed mogelijk was de veilige werkwijze te volgen. Dit werd ondersteund door verklaringen van het slachtoffer en getuigen van het ongeval. Ook verklaarde het slachtoffer dat zij niet bekend was met de werkwijze op papier voor het veilig lossen. Hiermee was er geen sprake van adequate instructies.
Tussenconclusie
Uit het voorgaande volgt dat verklaringen van groot belang zijn voor de bewezenverklaring van een vermeende overtreding en ook van grote invloed kunnen zijn op eventuele matigingsgronden. Dat geldt overigens ook voor de vermeend overtreder. Als de verklaringen van betrokkenen niet of onvoldoende aansluiten bij de overige bevindingen van de toezichthouder/inspecteur, kan dat reden zijn te oordelen dat het boeterapport niet aan de bestuurlijke boete ten grondslag gelegd kan worden.
Mogelijkheden om verklaringen achteraf te bestrijden
Vooropgesteld moet worden dat het beboetende bestuursorgaan in beginsel uit mag gaan van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport. Dat geldt dus ook voor de van dat boeterapport onderdeel zijnde verklaringen. Dat is vaste rechtspraak. Wanneer de verklaringen worden betwist, zal onderzocht moeten worden of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Daarbij wordt in de rechtspraak gewezen op de waarde van na het opmaken van het boeterapport afgelegde verklaringen, waarbij in de regel geen toezichthouder aanwezig is. Daarbij wordt een verklaring ten overstaan van een toezichthouder in de regel als meer betrouwbaar gewaardeerd. Voor die waardering wordt van belang geacht dat de gehoorde persoon ten overstaan van een toezichthouder meer geneigd is naar waarheid en onbevangen te verklaren, en zich minder zal laten leiden door de mogelijk ongewenste gevolgen van die verklaring.
In de praktijk blijkt het daarmee zeer lastig gerede twijfel te creëren over eerder afgelegde verklaringen. Hieronder ter illustratie enkele quotes uit de rechtspraak.
“Ook van belang is dat [huurder] volgens de op ambtsbelofte opgemaakte rapportage tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat [appellant] wist van de onderverhuur. Dat [huurder] later tegenover [appellant] een andersluidende verklaring heeft afgelegd, is onvoldoende om geen betekenis te hechten aan de tegenover de toezichthouders afgelegde verklaring.”
“De latere verklaring van de toerist die ten tijde van de controle in de woning van [appellante] verbleef, wijkt af van de verklaring die door de toeristen is gedaan ten overstaan van de toezichthouders. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouders bij de totstandkoming van de eerdere verklaring zorgvuldig te werk zijn gegaan. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd, de reden van het bezoek vermeld en toestemming gevraagd om vragen te stellen. [appellante] heeft geen overtuigende redenen gegeven waarom de latere verklaring voor juist moet worden gehouden. Er mag daarom worden uitgegaan van de verklaring die ten overstaan van de toezichthouders is afgelegd (zie rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818).”
“De inspecteurs hebben waargenomen dat [werknemer 1] ten tijde van de inspectie in het restaurant aanwezig was. In de eerste verklaring die [werknemer 1] tijdens de inspectie heeft afgegeven, verklaarde hij dat het de derde maand was dat hij in de onderneming werkte, waarvoor hij een vast salaris per maand via de bank ontving van [appellant]. Tijdens de inspectie heeft een inspecteur het bronsysteem geraadpleegd. Hieruit bleek dat [werknemer 1] op 14 maart 2018 nog niet door [appellant] was aangemeld met een actief dienstverband. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hebben de door de arbeidsinspecteurs verhoorde werknemers, los van elkaar, op hoofdlijnen hetzelfde verklaard over de periode waarin [werknemer 1] werkzaam was voor het restaurant. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat de inspecteurs bij de opname en weergave van deze verklaringen onzorgvuldig te werk zijn gegaan. [appellant] heeft geen overtuigende redenen gegeven waarom de door [werknemer 1] later overgelegde verklaring, die de bij het boeterapport gevoegde verklaring weerspreekt op het punt dat [werknemer 1] al voor februari 2018 werkzaam was in het restaurant, als juist moeten worden aanvaard. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat aan de latere verklaring van [werknemer 1], niet de waarde kan worden gehecht die [appellant] daaraan gehecht wenst te zien.”
Tussenconclusie
Uit het voorgaande volgt dat het zeer lastig is eenmaal afgelegde verklaringen nog te bestrijden. Mij zijn twee uitzonderingen bekend:
i. wanneer het boeterapport slechts een beknopte weergave van de (waarschijnlijk) zeer korte gesprekken bevat, terwijl de bestuurlijke boete voor een belangrijk deel op die gesprekken steunt. In dat geval kan niet kan worden nagegaan wat is verklaard en in hoeverre dat afwijkt van aanvullende, later ingebrachte verklaringen. Daarmee staat niet buiten redelijke twijfel vast dat een overtreding is begaan en kan geen bestuurlijke boete opgelegd worden.
ii. wanneer de bevindingen uit het boeterapport op consequente, consistente en overtuigende worden bestreden, gelijkluidende verklaringen overgelegd worden én het onderzoek zeer summier (hoofdverblijf niet betreden en geen nader onderzoek) is geweest, had nader onderzoek verricht moeten worden voordat een bestuurlijke boete werd opgelegd.
In deze beide gevallen valt op dat deze uitzonderingen voorkomen uit summier onderzoek c.q. summiere verslaglegging daarvan. In andere gevallen is het en blijft het zeer lastig eenmaal afgelegde verklaringen te bestrijden. Dat maakt het belang van juiste verklaringen en training/opleiding van medewerkers in voorbereiding op mogelijk in de toekomst af te leggen verklaringen groot.
Daarbij is het uiteraard niet de bedoeling dat niet meegewerkt wordt, maar wel van belang dat medewerkers weten dat als zij geen weet hebben van een bepaald voorval, “ik weet het niet” ook een verklaring is. Hoewel menselijk, kan het invulling geven aan een gebeurtenis – “het zal wel zo gegaan zijn”, “ik denk dat” en dergelijke – grote gevolgen hebben voor de beboete partij. Eenmaal gegeven verklaringen, gecombineerd met de overige bevindingen in een boeterapport, zijn namelijk niet of nauwelijks meer te weerleggen. Bovendien mag het beboetende bestuursorgaan zich in beginsel baseren op een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport.
Lessen voor de praktijk
Gezien de mogelijk grote (financiële) gevolgen ten gevolge van afgelegde verklaringen, is training/opleiding van medewerkers in voorbereiding op mogelijk in de toekomst af te leggen verklaringen groot. Daarvoor kunnen de volgende tips gegeven worden. Van belang is dat:
- alleen verklaard wordt met betrekking tot eigen waarnemingen, wetenschap en ondervindingen, dus geen gissingen, vermoedens, veronderstellingen of conclusies.
- zodra er waarom-vragen (anders dan vragen beginnend met wie, wat waar, welke, etc.) worden gesteld, sprake kan zijn van een strafrechtelijk verhoor. In dat geval dient ten behoeve van de rechtsbescherming gevraagd te worden of sprake is van toezicht of van opsporing;
- als nuances in de verslaglegging ontbreken, de verklaring niet ondertekend wordt of verklaard wordt dat de verslaglegging juist is;
- gestelde vragen altijd kort en bondig beantwoord worden en niet uitgeweid wordt;
- waar vragen met ja of nee te beantwoorden zijn, hiermee volstaan kan worden;
- na afloop van de op schrift gestelde verklaring deze goed doorgelezen wordt en, zo nodig, om aanpassing/aanvulling/rectificatie gevraagd wordt. Als aan dit verzoek niet wordt voldaan, onderteken de verklaring dan niet. In dat geval is het raadzaam aansluitend schriftelijk toe te lichten waarom de verklaring niet is ondertekend. Op die manier komt de informatie dan alsnog in het dossier.
Heeft u vragen over bestuurlijke boetes? Neem dan contact op met Casper Dekker.