Evenredigheid (maatwerk) bij bestuurlijke boetes steeds belangrijker

Achtergrond

In alle drie de uitspraken ging het om illegale woningverhuur. In de eerste uitspraak verhuurde een niet in de basisregistratie personen (brp) geregistreerde buitenlandse studente haar woning, terwijl zij daar zelf verbleef. Daarbij bleef de bestemming tot bewoning overheersend. In de tweede uitspraak verhuurde een in de brp geregistreerd stel met kinderen hun als hoofdverblijf geldende woning als zij op vakantie waren. In de derde uitspraak verhuurde een niet in de brp geregistreerd stel hun woning, terwijl zij daar zelf verbleven. Daarbij bleef de bestemming tot bewoning overheersend.

Bezwaar en beroep

Naar aanleiding van meldingen woonfraude trad het college handhavend op en legde in elk van de gevallen de maximale bestuurlijke boete van EUR 20.500,00 op. De tegen die besluiten ingediende bezwaren werden door het college ongegrond verklaard, waarna de studente en de stellen beroep instelden bij de rechtbank Amsterdam (rechtbank). Die kwam tot de volgende oordelen:

De buitenlandse studente

In de eerste zaak matigde de rechtbank de opgelegde boete tot EUR 4.000,00. Daartoe achtte zij van belang dat voldaan werd aan de voorwaarden uit artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (Huisvestingsverordening) voor een bed & breakfast. Die voorwaarden beschermen de leefbaarheid van de stad en de woningvoorraad in die zin dat de betreffende woning als hoofdverblijf dient, dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft en dat per nacht aan niet meer dan vier toeristen wordt verhuurd. Dat aan de overige voorwaarden, inschrijving van de hoofdbewoner in de brp en een melding toeristische verhuur bij het college, niet voldaan is, is minder verstrekkend gezien de beperkte gevolgen. Die voorwaarden zijn volgens de rechtbank namelijk bedoeld om het college in staat te stellen de situatie vooraf te laten controleren. Verder wijst de rechtbank erop dat bij het uitblijven van de melding toeristische verhuur een boete van EUR 6.000,00 opgelegd wordt. De rechtbank overweegt vervolgens dat wanneer ook niet is voldaan aan de brp-voorwaarde een boete van EUR 8.000,00 passend is. In verband met de onderbouwde beperkte draagkracht van de buitenlandse studente, matigt de rechtbank de bestuurlijke boete nog verder.

Het stel met kinderen

In de tweede zaak matigde de rechtbank de opgelegde boete tot EUR 10.000,00. Daartoe achtte zij mede van belang dat de woning alleen werd verhuurd als het stel op vakantie was en geen sprake was het gedurende langere tijd niet voor bewoning gebruiken van de woning. De rechtbank oordeelde dat de gevolgen van de overtreding minder verstrekkend zijn de bescherming van de woningvoorraad en het leefbaar houden van de stad dan de gevolgen van bijvoorbeeld een illegaal hotel of een illegale bed & breakfast. In die gevallen is namelijk geheel geen sprake meer van (permanente) bewoning.

Het stel

In de derde zaak matigde de rechtbank de opgelegde boete tot EUR 8.000,00. Daartoe achtte zij, net als bij de buitenlandse studente, van belang dat voldaan werd aan een deel van de voorwaarden uit artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening voor een bed & breakfast. Ook hier werd niet voldaan aan de voorwaarden voor de controle vooraf (inschrijving in de brp en een melding toeristische verhuur).

Het college kan zich niet vinden in de uitspraken van de rechtbank en gaat daarom in hoger beroep. Kort gezegd voert het daar aan dat:

1. het feit dat niet is nagegaan of de algemene afweging van de gemeenteraad bij het vaststellen van de boetebedragen per overtreding in een specifiek geval anders zou kunnen uitvallen geen bijzondere omstandigheid oplevert;
2. vaststelling van de boetehoogte per geval lastig is, omdat een weging moet plaatsvinden van de voorwaarden voor een bed & breakfast waaronder het college beleidsmatig afziet van handhaving, en handhaving onmogelijk gemaakt;
3. met de beoordeling per geval de bedoeling van de gemeenteraad met de vaststelling van de Huisvestingsverordening miskend wordt, waardoor de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in het geding zijn;
4. ten onrechte gekeken is naar de gevolgen van de overtreding, omdat onttrekking van de woning op zichzelf een ernstige overtreding is.

In geval van de studente stelt het college verder nog dat haar beperkte financiële draagkracht onvoldoende onderbouwd is en dat zij een bijbaan kan nemen.

Oordeel hoogste bestuursrechter

De hoogste bestuursrechter gaat niet mee in die argumentatie en overweegt als eerste dat in geval van bijzondere omstandigheden ook van wettelijk vastgestelde bestuurlijke boetes afgeweken kan worden. Dat volgt uit de wet en de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter. Dat betekent dat bij bijzondere omstandigheden afgeweken kan worden van de door de gemeenteraad vastgestelde Huisvestingsverordening. Uit die rechtspraak volgt ook dat verminderde verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht aangemerkt worden als bijzondere omstandigheden. Daarbij is van belang dat het aan de overtreder is die bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken.

Dat sprake is van een ernstige overtreding, zoals door de hoogste bestuursrechter eerder is geoordeeld, maakt dat niet anders. Datzelfde geldt voor de door de gemeenteraad op basis van de relevante omstandigheden gemaakte afweging voor de wettelijke fixering van het boetestelsel. Daarbij verwijst de hoogste bestuursrechter naar rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het recht op een eerlijk proces. Uit die rechtspraak volgt dat een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitgesloten is en het bestuursorgaan en de rechter in beginsel van dat stelsel uit moeten gaan, mits sprake is van evenredigheid.

Vervolgens overweegt de hoogste bestuursrechter expliciet dat met het ontbreken van een differentiatie op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van belang kunnen zijn, eerder aanleiding kan bestaan in een concreet geval van het boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan dat een verlaging van de boete wegens de specifieke feiten en omstandigheden nalaat, dan zal de rechter de boete, als deze wordt bestreden, (moeten) matigen.

Ten aanzien van het boetestelsel uit de Huisvestingswet oordeelt de hoogste bestuursrechter vervolgens dat van differentiatie bij beboeting voor woningonttrekking geen sprake meer is. Dat is het gevolg van een eerdere uitspraak van de hoogste bestuursrechter waarbij de meldingsplicht onverbindend is verklaard. Daarmee bestaat eerder aanleiding voor de rechter om de boete te matigen.

Vervolgens biedt de hoogste bestuursrechter handvatten voor een gedifferentieerd boeteregime in het licht van eenduidige handhaving. Het is op basis van de rechtspraak aan de gemeenteraad om die handvatten op te pakken en te verwerken in de vast te stellen Huisvestingsverordening. De geboden handvatten zijn als volgt:

• onderscheid in wel of geen bedrijfsmatig karakter (op basis van de wetsgeschiedenis van de Huisvestingswet 2014) en de mate waarin het belang van bescherming van de woonruimtevoorraad geschaad kan worden.
  Als voorbeeld worden doorlopende exploitatie van een illegaal hotel (bedrijfsmatig) en incidentele verhuur in de zomervakantie aan toeristen door in de brp ingeschreven bewoners met hun hoofdverblijf in de woning (niet-bedrijfsmatig) genoemd.
• gebruik van de voorwaarden uit de Huisvestingsverordening ten aanzien van hoofdbewoning, inschrijving in de brp en het maximaal aantal dagen per jaar dat een woning verhuurd mag worden. Met die voorwaarden mag op basis van de eerdere uitspraak over de onverbindendheid namelijk wel rekening worden gehouden. Die voorwaarden kunnen dan aanleiding geven voor het aannemen van een mindere ernstige overtreding.
• onderscheid tussen de voorwaarden uit de Huisvestingsverordening. Enerzijds de voorwaarden ter bescherming van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid van de stad en de anderzijds de administratieve voorwaarden die de controleerbaarheid dienen. Dat onderscheid levert gradaties qua ernst van de overtreding op.

Ten aanzien van de verminderde financiële draagkracht overweegt de hoogste bestuursrechter nog dat de buitenlandse studente met de verklaring van haar moeder uit China aannemelijk heeft gemaakt dat haar moeder voorziet in de kosten van haar levensonderhoud en studie. Wat betreft het zoeken van een baan, dat zegt niets over haar financiële situatie nu. Bovendien mag zij op grond van de arbeidswetgeving voor vreemdelingen maar maximaal 16 uur per week werken en alleen in de maanden juni – augustus.

Op basis daarvan oordeelt de hoogste bestuursrechter dat de rechtbank in alle drie de gevallen terecht heeft geoordeeld dat de boete van EUR 20.500,00 te hoog is. Verder oordeelt zij dat de evenredigheidstoets op basis van de relevante feiten en omstandigheden van de rechtbank juist is en de vastgestelde boetes dus evenredig zijn.

Met deze drie uitspraken zet de hoogste bestuursrechter de indringendere toetsing op grond van het evenredigheidsbeginsel verder door. Die toetsing signaleerde zij zelf al in haar jaarverslagen van 2015 en 2016, maar is inmiddels ook steeds vaker en uitdrukkelijker te vinden in haar rechtspraak.

In een eerder blog werd bijvoorbeeld al toegelicht dat het rigoureus vasthouden aan een cumulatie van matigingsgronden bij een bestuurlijke boete volgens de rechtspraak onevenredig is. Die rechtspraak heeft zich inmiddels verder ontwikkeld, waarbij bijvoorbeeld is geoordeeld dat:

• onderscheid tussen rechtspersonen en samenwonende partners enerzijds en individuele eigenaren anderzijds in de Huisvestingsverordening onevenredig is;
• de evenredigheid kan maken dat los van de matigingsgronden gematigd moet worden bij maatregelen getroffen ná een arbeidsongeval;
• het standaard toepassen van een vermenigvuldigingsfactor vier wegens blijvend letsel, ziekenhuisopname of de dood ten gevolg van een arbeidsongeval onevenredig kan zijn.

Dat is overigens niet anders geworden na aanpassingen in de betreffende beleidsregel voor boetes bij arbeidsongevallen voor maatregelen getroffen na het arbeidsongeval en een differentiatie qua aard en ernst van blijvend letsel of een ziekenhuisopname. Ook met die wijzigingen én differentiatie kunnen de omstandigheden van het geval maken dat een opgelegde boete onevenredig is. Zo hebben de rechtbank Limburg en de rechtbank rechtbank Noord-Holland  op basis van de aangevoerde feiten en omstandigheden al geoordeeld dat een vermenigvuldiging met een factor drie wegens blijvend letsel onevenredig is.

Verder passen deze uitspraken in de rechtspraak van(af) 2016 ten aanzien van het afwijken van beleidsregels in bijzondere omstandigheden. Ook in die rechtspraak wordt namelijk geoordeeld dat ook feiten en omstandigheden die betrokken zijn bij de totstandkoming van die beleidsregels, zowel afzonderlijk als gezamenlijk in een concreet geval kunnen leiden tot onevenredige gevolgen. Ook in dat geval is het aan degene die zich op de omstandigheden beroep om dat aannemelijk te maken.

Met deze drie uitspraken en de al eerder ingezette lijn van meer evenredigheid wordt de wisselwerking tussen wetgever en rechter duidelijk. Die wisselwerking is zowel vanuit de steeds meer heersende maatwerkgedachte als vanuit de Europese rechtspraak ook logisch. Ik verwacht dat het evenredigheidsbeginsel nog relevanter wordt en bestuursorganen de relevante feiten en omstandigheden mee moeten wegen om tot maatwerk te komen dat recht doet aan het concrete geval. Daarbij blijven er vooralsnog kansen liggen voor burgers en bedrijven, die bestuurlijke boetes aan willen vechten.