null

Maatregelen getroffen ná een arbeidsongeval nog reden tot matiging boete?

Eerder verscheen al een blog over de invloed die maatregelen getroffen na een arbeidsongeval kunnen hebben op de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete. Aanleiding voor dat blog was een uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 29 november 2017 en eigenlijk eerder nog een uitspraak van 8 juli 2015. Na die uitspraak heeft de hoogste bestuursrechter vergelijkbare uitspraken gedaan in september 2018, november 2018 en februari 2020.

Uit deze rechtspraak, die op het evenredigheidsbeginsel is gebaseerd, volgt dat wanneer een werkgever aannemelijk maakt dat na het arbeidsongeval adequate maatregelen genomen zijn om soortgelijke overtredingen te voorkomen, een matiging van 25% mogelijk is. Ook de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de staatssecretaris) heeft deze rechtspraak opgemerkt.  De Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) is namelijk aangepast in oktober 2020.

Rechter dwingt tot wijziging beleid

Reden van die wijziging is dus de hiervoor aangehaalde rechtspraak. Op basis daarvan werd, zo stelt de toelichting op de wijziging, inmiddels intern beleid gevoerd binnen het ministerie. Om dit beleid voor eenieder duidelijk kenbaar te maken, is voorzien in de wijziging van de Beleidsregel.

Staatssecretaris volgt de rechtspraak niet geheel

De staatssecretaris is niet helemaal volgzaam. Anders dan de rechtspraak hanteert de staatssecretaris immers een vast percentage van 12,5 % matiging bij na het arbeidsongeval getroffen adequate maatregelen. Verder verbindt de staatssecretaris nog twee voorwaarden aan een (eventueel) succesvol beroep op de matiging:

1.     de maatregelen moeten voldoen aan alle in de Beleidsregel opgenomen matigingsgronden om als adequaat aangemerkt te kunnen worden, en

2.     de maatregelen moeten zo snel mogelijk na het arbeidsongeval genomen worden.

1.  Koppeling met de matigingsgronden

Met de eerste voorwaarde maakt de staatssecretaris duidelijk dat pas aan de 12,5% matiging kan worden gekomen als aan alle matigingsgronden wordt voldaan. Die matigingsgronden zijn de volgende:

a.     het inventariseren van de risico’s van de concrete werkzaamheden en het ontwikkelen van een veilige werkwijze,

b.     het creëren van de noodzakelijke randvoorwaarden voor het toepassen van de veilige werkwijze

c.     het geven van adequate instructies aan de werknemers, en

d.     het houden van adequaat toezicht op de werknemers.

Zoals in dit en dit blog toegelicht zijn de matigingsgronden niet cumulatief. Bovendien  kan het voldoen aan elk van deze matigingsgronden leiden tot een matiging van 25%.

De staatssecretaris ziet aanleiding voor de koppeling in het feit dat wanneer de werkgever voorafgaand aan de overtreding al niet voldeed, hij met de adequate maatregelen achteraf zal moeten zorgen dat alsnog aan alle vier de matigingsgronden voldaan wordt om in aanmerking te kunnen komen voor een matiging van 12,5%. Hoewel dat niet (direct) uit de rechtspraak volgt, is de koppeling mijns inziens onlogisch.

Belangrijker is dat met deze voorwaarde de door de rechtspraak onevenredig geachte cumulatie weer opnieuw wordt geïntroduceerd. Enkel en alleen als achteraf aan alle matigingsgronden voldaan wordt, is er ruimte voor een aanvullende matiging. Dat kan in voorkomende gevallen uitermate onevenredig uitpakken. Bovendien lijkt het haaks te staan op de systematiek van de Arbeidsomstandighedenwetgeving (Arbowetgeving). Daaruit kan namelijk worden opgemaakt dat de vraag beantwoord moet worden of überhaupt sprake is van een overtreding van een voorschrift uit de Arbowetgeving. Daarbij is – onder meer – van belang hoe dat voorschrift luidt en wat voor verplichting daarin vervat is. Bij de beantwoording van deze vraag dienen de feiten en omstandigheden van het geval betrokken te worden. Als sprake is van een overtreding, ligt de vraag voor of die overtreding verwijtbaar is. Daar komen de matigingsgronden – strikt genomen – pas aan de orde. Vervolgens speelt pas de vraag of het beleid en wellicht aanvullend daarop het evenredigheidsbeginsel (zelfstandig) noopt tot (verdere) matiging van de boete.

De Beleidsregel mixt deze vragen door elkaar (overigens is dat in navolging van de rechtspraak). Bij de eerste vraag wordt immers al bezien of voldaan wordt aan de matigingsgronden. Vreemd nu dat nog niet relevant is voor de vraag of sprake is van een overtreding. Pas bij de verwijtbaarheid kunnen de matigingsgronden een rol spelen. De staatssecretaris speelt handig in op deze – in mijn ogen – dogmatisch onjuiste uitleg, door nu de correctie wegens na het arbeidsongeval getroffen, adequate maatregelen op grond van het evenredigheidsbeginsel in stap twee op te nemen én ook nog een cumulerend te maken, want aan alle matigingsgronden moet worden voldaan om voor de matiging in aanmerking te kunnen komen..

Daarmee lijkt de staatssecretaris de rechtspraak te volgen, maar maakt hij het feitelijk moeilijker succesvol beroep te doen op na het arbeidsongeval getroffen maatregelen. Dat nog los van de beperktere matiging.

2. Zo snel mogelijk na het arbeidsongeval

Naast de koppeling met de matigingsgronden, is voor een (mogelijk) succesvolle matiging wegens na het arbeidsongeval getroffen maatregelen vereist dat deze zo snel mogelijk na het arbeidsongeval getroffen zijn. Dit vereiste is gebaseerd op een enkele uitspraak van de hoogste bestuursrechter, waarin de boete gematigd werd omdat de werkgever na de overtreding zeer snel en uit eigen beweging adequate maatregelen genomen had. Zo snel mogelijk wordt door de staatssecretaris gespecificeerd, dat moet namelijk voor de boetekennisgeving (de brief waarin staat dat de Inspectie SZW voornemens is een boete op te leggen) zijn.

De staatssecretaris meent dat een later moment, bijvoorbeeld bij de oplegging van de boete, niet passend zou zijn. De maatregelen zouden dan namelijk niet meer uit eigen beweging zijn genomen. Dat is ergens arbitrair, omdat verdedigbaar is dat tot en met de boeteoplegging (en dus niet het boetevoornemen) maatregelen getroffen kunnen worden ‘uit eigen beweging’. Het boetevoornemen kan immers leiden tot een zienswijze. Die zienswijze kan tot gevolg hebben dat wordt afgezien van beboeting of een matiging van een boete. In de tussentijd kan de werkgever nog steeds maatregelen treffen en strikt genomen zijn die dan toch ‘uit eigen beweging’.

Verder meent de staatssecretaris dat tussen het arbeidsongeval en het voornemen voldoende tijd zit voor de werkgever om de maatregelen te nemen. Hoewel de praktijk, waarbij de Inspectie SZW zeer traag is met het verzenden van boetekennisgevingen, het argument van de staatssecretaris ondersteunt, wordt daarmee miskent dat met name grotere werkgevers vaak meer tijd nodig hebben om maatregelen door te voeren in hun organisatie. De (impliciete) stimulans van het voldoen aan de Arbowetgeving en het gematigd kunnen krijgen van een boete door inspanningen gaat daarmee verloren.

Dat het om kleinere boetes kan gaan, maakt daarvoor niet uit. Bij soortgelijke overtredingen geldt namelijk een (zeer) streng recidivebeleid, waardoor boetes voor soortgelijke overtredingen binnen vijf jaar verdubbeld of verdrievoudigd kunnen worden. Opkomen tegen een boetebeschikking op grond van de Arbowetgeving kan zodoende vaak lonen. Is het niet voor de betreffende boete, dan is het wel voor de toekomst.

Voor de praktijk

De wijziging van de Beleidsregels brengt rechtszekerheid. Voor elke werkgever is nu duidelijk hoe men in aanmerking kan komen voor een matiging wegens na het arbeidsongeval getroffen maatregelen. De koppeling met de matigingsgronden maken echter dat het voor werkgevers zeer lastig wordt nog succesvol een beroep te kunnen doen op matiging in verband met na het arbeidsongeval getroffen maatregelen. Het vereiste dat de maatregelen zeer snel, voor de boetekennisgeving, getroffen moeten zijn, maakt het nog minder gemakkelijk. Mijns inziens onterecht, omdat naast een passende straf ook een passende beloning mogelijk moet zijn. De toekomst zal moeten leren hoe de rechtspraak met de gewijzigde Beleidsregels omgaat.

Heeft u vragen of behoefte aan advies over de bestuurlijke boete? Neem contact op met Casper Dekker.