Misbruik van eigenaarsbevoegdheid door gemeente

Sinds 2013 is een woonark in openbaar vaarwater aangemeerd aan een perceel (grond) dat eigendom is van een derde. Het water is eigendom van de gemeente, en de woonark is uitsluitend bereikbaar via het water. Daaropvolgend in 2017 deelt de gemeente aan de eigenaar van de woonark mede dat hij geen toestemming heeft om zijn woonark in het water van de gemeente aan te meren. De gemeente stelt als voorwaarde het aangaan van een (huur)overeenkomst. De eigenaar van de woonark moet een overeenstemming bereiken over het gebruik van het landperceel met de eigenaar daarvan. Zo kan de woonark via land bereikt worden en kan de gemeentelijke riolering aangesloten worden. In 2018 wijzigt de gemeenteraad het bestemmingsplan waarbij de bestemming “woonschepenplaats” is verwijderd. Deze bestemmingswijziging is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd wegens ontoereikende motivering. In 2020 stelt de gemeenteraad opnieuw een gewijzigd bestemmingsplan vast waarbij de woonark opnieuw is wegbestemd. 

De rechtbank heeft de eigenaar van de woonark op straffe van een dwangsom veroordeeld om de woonark te verwijderden. In het hoger beroep bij het gerechtshof Den Haag voert de eigenaar onder meer het verweer; dat de weigering van de gemeente om privaatrechtelijke toestemming voor het gebruik van het waterperceel te geven, misbruik van bevoegdheid oplevert. Hij stelt ook dat het handelen van de gemeente een onaanvaardbare doorkruising van publiekrechtelijke bevoegdheid oplevert. 

Het hof neemt als uitgangspunt dat het de gemeente in beginsel vrij staat zich te beroepen op haar positie, als eigenaar van het waterperceel en de daaraan verbonden rechten uit te oefenen. Die vrijheid is echter niet onbeperkt. Ten aanzien van openbare zaken met een publieke bestemming, zoals wegen en openbare wateren, moet de eigenaar het gebruik door anderen overeenkomstig die publieke bestemming dulden. In dit geval gaat het echter om bijzonder gebruik, namelijk de ligplaats. Dan is privaatrechtelijke regulering wel mogelijk, voorzover daarmee geen publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist en de eigenaarsbevoegdheid niet wordt misbruikt. 

Het Hof stelt vast dat de gemeente publiekrechtelijk (op grond van bestemmingsplan of vergunning) geen mogelijkheid heeft verwijdering van de woonark te bewerkstelligen. De vraag rijst dan of het beroep van de gemeente op haar eigendomspositie een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling oplevert. Daarvan is geen sprake als de gemeente haar eigenaarsbelangen nastreeft. In dit geval streeft de gemeente volgens het Hof geen eigenaarsbelangen na, maar (publieke) belangen van ruimtelijke ordening. De gemeente heeft immers gewezen op de belangen van de eigenaar van de aanpalende grond, haar uitsterfbeleid voor woonarken en de onbereikbaarheid van de woonark voor hulpdiensten. De gemeente heeft ook gesteld een eind te willen maken aan de publiekrechtelijke mogelijkheid om ter plaatse een woonark aan te leggen. Volgens de gemeente is het nodig dat er geen gebruik meer kan worden gemaakt van de ligplaats, omdat de eigenaar anders onder het overgangsrecht komt te vallen. Dit alles hoeft volgens het Hof echter nog geen onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling, te weten de Wet ruimtelijke ordening (Wro), op te leveren. De Wro sluit de toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden van een publiekrechtelijk eigenaar namelijk niet uit.

In dit geval komt het Hof echter tot het oordeel dat de wijze waarop de gemeente haar eigenaarsbevoegdheid inzet, misbruik van bevoegdheid oplevert. Voor dit oordeel zijn de volgende omstandigheden van belang:

• De gemeente heeft het innemen van de ligplaats jarenlang expliciet gedoogd. Pas nadat een geschil was ontstaan tussen de eigenaar van de woonark en de eigenaar van de aanpalende grond en de gemeenteraad het gebruik heeft wegbestemd, is de gemeente zich op haar eigendomspositie gaan beroepen.
• Publiekrechtelijk heeft de gemeente niet de mogelijkheid verwijdering van de woonark te bewerkstelligen. De woonark valt namelijk onder de beschermende werking van het overgangsrecht.
• Toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden op een manier die ertoe strekt dat de eigenaar de woonark moet verwijderen, ondergraaft die bescherming. Daarvoor zijn de rechten die de Gemeente als eigenaar toekomen echter niet bedoeld.
• De gemeente komt niet op voor haar eigen belangen, maar voor de belangen van de eigenaar van de aanpalende grond.

De Wet ruimtelijke ordening sluit niet uit dat een gemeente haar eigendomspositie inzet om haar eigendomsbelangen te behartigen. Denk bijvoorbeeld aan de beperking van het toegestane gebruik via het erfpachtrecht, het weigeren van gebruik van gemeentelijke grond of het verlangen van een vergoeding voor het gebruik daarvan. In dit geval is echter sprake van misbruik van bevoegdheid. De gemeente dient niet haar eigenaarsbelangen, maar het publieke belang van ruimtelijke ordening. In de hierboven beschreven situatie is het eigendomsrecht niet bedoeld om bescherming van het publiekrechtelijk overgangsrecht illusoir te maken.

Heeft u vragen over het gebruik van eigenaarsbevoegdheid door de overheid? Neem contact op met Jurgen Vermeulen.