null

Niet toepassen overgangsrecht? Dan goed onderbouwen en motiveren.

Bij het vaststellen van gemeentelijke verordeningen wordt vaak voorzien in overgangsrecht. Dat kan zowel expliciet door te verwijzen naar eerder verleende rechten en/of vergunningen, als door op te nemen dat bestaande rechten en/of vergunningen (zoveel als mogelijk) gerespecteerd worden. In de haven van Oudeschild, op Texel, leidde dat overgangsrecht echter tot een rechtszaak.

Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)van 7 oktober 2020 volgt dat goed onderbouwd en gemotiveerd moet worden waarom geen toepassing gegeven wordt aan dat overgangsrecht.

Wat was er aan de hand?

Een schipper heeft gedurende ruim 30 jaar met zijn rondvaartboot een ligplaats ingenomen in de Noorderhaven. Daarvoor had hij tot 1 januari 2016 geen vergunning nodig. Met het in werking treden van de Havenverordening Oudeschild 2016 (de Verordening) verandert dat en ontstaat er een vergunningplicht voor het innemen van een ligplaats door rondvaart- en vissersboten. De schipper verkoopt zijn rondvaartboot eind 2015 en koopt ter vervanging daarvan begin 2016 een nieuwe boot. In de Verordening is opgenomen dat de bestaande situatie voor rondvaart- en visserijboten zoveel mogelijk wordt gerespecteerd.

De schipper doet na 1 januari 2016 een aanvraag voor een ligplaatsvergunning in de Noorderhaven. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel (het college) wijst dat verzoek af, omdat de schipper op 1 januari 2016 geen rondvaartboot exploiteerde viel zijn boot volgens het college niet in de categorie boten waarvoor in ieder geval een ligplaatsvergunning werd verleend op grond van de intentie de bestaande situatie zoveel mogelijk te respecteren. Het daartegen gerichte bezwaarschrift wordt door het college ongegrond verklaard, waarna de schipper in beroep gaat bij de rechtbank Noord-Holland (de rechtbank).

De rechtbank stelt het college in haar tussenuitspraak van 24 oktober 2017 in de gelegenheid nader te motiveren

“waarom het verlenen van een ligplaatsvergunning aan [appellant] zou leiden tot verstoring van vaste afspraken en intenties, die ten grondslag liggen aan de invoering van het vergunningenstelsel en dat het verlenen van een vergunning aan [appellant] zou leiden tot een ontwrichtingen van de systematiek over de indeling van het gebruik van de kades".

Hierbij diende het college volgens de rechtbank niet uit te gaan van een peildatum van 1 januari 2016, omdat deze niet bekend is gemaakt en ook niet van een eis van bedrijfsmatige exploitatie ten tijde van de aanvraag, omdat deze eis niet volgt uit de Verordening. Het college motiveert zijn besluit volgens nader door te stellen dat bij het toewijzen van ligplaatsen rekening is gehouden met het gebruik van de haven op het moment van inwerkingtreding van de Havenverordening en dat voorrang is gegeven aan de schepen die per 1 januari 2016 vast een ligplaats innamen in de haven. De rest is op een wachtlijst geplaatst. Er was geen enkele aanleiding om de schipper een vaste ligplaats toe te kennen, omdat zijn boot op 8 januari 2016 aan een derde is geleverd. Ten tijde van de aanvraag voor de nieuwe boot was geen plek meer in de haven aanwezig. Schuiven met ligplaatsen is volgens het college onwenselijk. Bovendien zouden de belangen van andere ondernemers op de wachtlijst onevenredig worden geschaad indien aan de schipper voorrang zou worden gegeven. Ten slotte worden de belangen van de schipper worden onevenredig geschaad omdat hij als dagondernemer gebruik kan maken van de Noorderhaven totdat hij in aanmerking komt voor een vaste ligplaats. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het besluit van de gemeente vervolgens in stand met haar einduitspraak van 19 maart 2018.

Daarop gaat de schipper in hoger beroep bij de Afdeling. Die doet op 27 februari 2019 een tussenuitspraak en oordeelt dat de enkele reden dat het oude schip was verkocht niet volstaat om niet uit te gaan van het beleidsmatige uitgangspunt om rekening te houden met het gebruik van de haven voorafgaand aan 2016. Daarvoor acht de Afdeling het volgende relevant:

  • doordat de schipper langjarig aanwezig was en met de Havenmeester had gesproken over het vervangen van zijn oude boot, komt het geen weet hebben van de plannen van de schipper door het college voor rekening van het college;
  • aan de vervanging van de vergunde boten van andere schippers is wel meegewerkt, omdat dat in het beleid paste;
  • als dat niet zo was geweest, waren deze schippers op de wachtlijst gekomen en was er ruimte geweest voor de boot van de schipper;
  • er was voldoende plaats in de Noorderhaven, juist ook omdat het college de boot van de schipper mee had moeten nemen. Daarbij is ook relevant dat de havenindeling nog een keer is gewijzigd én een boot van de Zuiderhaven naar de Noorderhaven is verplaatst, waardoor die boot kennelijk voorrang heeft gekregen.
  • de schipper maakt nog altijd gebruik van de Noorderhaven, maar dan als dagondernemer. Dat is wel degelijk financieel nadeliger.

De Afdeling stelt het college vervolgens in de gelegenheid opnieuw te beslissen op de aanvraag van de schipper met inachtneming van haar tussenuitspraak. Het college verleent de schipper vervolgens met ingang van 10 april 2019 alsnog een ligplaatsvergunning.

Die is het daar niet (volledig) mee eens, omdat hij meent dat die vergunning dat op grond van zijn aanvraag in 2016 verleend had moeten worden. Met terugwerkende kracht tot 12 augustus 2016 dus. In haar tweede tussenuitspraak, van 20 mei 2020, bevestigt de Afdeling die visie, omdat het college het niet toepassen van terugwerkende kracht niet nader toegelicht of gemotiveerd heeft. Daarbij is bovendien relevant dat het college daartoe wel in de gelegenheid is gesteld. De Afdeling draagt het college op het gebrek in de ligplaatsvergunning te herstellen door te beoordelen of deze met terugwerkende kracht verleend had moeten worden én dat voldoende te motiveren.

Aanvullende motivering

Het college legt vervolgens op 17 juni 2020 een aanvullende motivering, waaruit volgt dat het van mening is dat er mede door de door de schipper gegeven informatie uitgegaan mocht worden van het feit dat zijn schip geen volwaardig rondvaartschip was en dat de schipper daarom niet in aanmerking kwam voor een ligplaatsvergunning. De Afdeling oordeelt vervolgens in haar einduitspraak van 7 oktober 2020 dat ook de aanvullende motivering van het college onvoldoende is om de ligplaatsvergunning niet met terugwerkende kracht te verlenen. Daarbij wijst de Afdeling er allereerst op dat de schipper met zijn oude boot als vissersboot ligplaats in de haven innam en dat deze boot ook rondvaarttochten maakte. Bovendien gaat de stelling van het college omtrent onduidelijke informatie niet op, omdat uit de verleende ligplaatsvergunning kan worden afgeleid dat het college er inmiddels van uitgaat dat de oude boot van de schipper een rondvaartboot in de zin van de Verordening was. Ten slotte overweegt de Afdeling dat de schipper zijn ligplaatsvergunning later heeft aangevraagd dan anderen, niet kan afdoen aan een beroep op het overgangsrecht bij de Verordening door de schipper. De Afdeling vernietigt de ligplaatsvergunning voor zover de begindatum daarvan op 10 april 2019 is gesteld en stelt zelfvoorziend een begindatum van 12 augustus 2016 vast.

Les voor de praktijk

De voorgaande uitspraken maken duidelijk dat het van groot belang is om alle relevante feiten en omstandigheden te verzamelen bij het opstellen van een verordening én het daarbij horende overgangsrecht. De eventuele, oude rechten en vergunningen zijn daarbij relevant, maar wanneer een nieuwe vergunningplicht wordt ingevoerd moet ook zeker gekeken worden naar het oude gebruik, gewekte verwachtingen en correcte en duidelijk bekendmaking van de wijziging.