Dossiers - Ten Holter Noordam advocaten

Hoe gaat de rechtspraak om met de wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging?

Differentiatie in categorieën blijvend letsel en duur ziekenhuisopname

Ongeveer anderhalf jaar geleden werd de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) gewijzigd. Uit de Beleidsregel volgt welk normbedrag geldt voor overtreding van welk artikel van de Arbeidsomstandighedenwet. Vervolgens wordt aan de hand van een aantal factoren, zoals de omvang van het bedrijf (dat mag op basis van (omrekening naar) fulltime), verzwarende en verzachtende omstandigheden, de op te leggen boete bepaald.

Reden van de wijziging

Reden van die wijziging is dat de hoogste bestuursrechter zich meermaals kritisch had uitgelaten over de standaard vermenigvuldiging van het betreffende boetenormbedrag met een factor vier in geval van blijvend letsel of een ziekenhuisopname. Dat betekende dat het verlies van een vingertopje net zo zwaar bestraft werd als het verlies van een been.

Met de wijziging is een differentiatie aangebracht, waarbij overigens uitzonderlijk ernstig letsel is gelijkgeschakeld met het overlijden van een werknemer. Dat leidt tot vermenigvuldiging met een factor vijf.

Wijziging

Kort gezegd worden zowel voor blijvend letsel als een ziekenhuisopname drie categorieën en dus vermenigvuldigingsfactoren gedefinieerd. Voor blijvend letsel geldt:

  1. bij ernstig blijvend letsel met vier;
  2. bij matig blijvend letsel met drieënhalf;
  3. bij licht blijvend letsel met drie;

En voor een ziekenhuisopname geldt:

  1. bij een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer met vier;
  2. bij een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, met drieënhalf;
  3. bij een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten met drie;

Uit de toelichting volgt daarover:

Deze categorie-indeling is geïnspireerd door de indeling in een zevental categorieën uit het letselschaderecht. (…) Bij ernstig blijvend letsel worden de (al dan niet naar de bedrijfsgrootte gecorrigeerde) boetenormbedragen vermenigvuldigd met vier, bij matig blijvend letsel met drieënhalf en bij licht blijvend letsel met drie.

Het is niet mogelijk om limitatief en op voorhand aan te geven wanneer sprake is van ernstig, matig of licht blijvend letsel. De concrete omstandigheden van het geval zijn hiervoor bepalend. Wel kan een aantal typerende voorbeelden het onderscheid verhelderen. Een klein verlies van en/of een kleine blijvende beschadiging aan een lichaam(sdeel), zoals één vingertopje, één vingerkootje, wordt aangemerkt als licht blijvend letsel. Ook kleine blijvende ontsieringen zoals kleine littekens en geringe brandwonden worden hieronder begrepen. Deze opsomming is illustratief bedoeld en afgeleid uit veelvoorkomend ‘klein’ letsel.

Voorts is ervoor gekozen om verlies of beschadigingen van meerdere lichaamsdelen, zoals twee of meer vingertopjes, vingerkootjes, vinger(s), tenen, etc. aan te merken als matig blijvend letsel. Ook deze voorbeelden zijn illustratief bedoeld.

Als ernstig blijvend letsel wordt aangemerkt al het overige letsel, dat niet onder de voorgaande categorieën (licht blijvend letsel, matig blijvend letsel én uitzonderlijk ernstig blijvend letsel) valt, zoals de grote beschadigingen aan het lichaam of groter verlies van lichaamsdelen. Hierbij kan gedacht worden aan verlies van een arm, been, ernstige brandwonden en littekens over een groot lichaamsoppervlak, etc. Ook deze voorbeelden zijn illustratief bedoeld.

De bovengenoemde voorbeelden betreffen lichamelijk letsel, maar ook geestelijk letsel kan hieronder vallen. Artikel 9, eerste lid, Arbowet maakt hierin geen onderscheid.

Al naar gelang de feitelijke omstandigheden wordt beoordeeld binnen welke van de categorieën het blijvende letsel valt.

(…)

Zoals uit de toelichting bij artikel 9, eerste lid, Arbowet blijkt, wordt onder een ziekenhuisopname verstaan ‘een opname in het ziekenhuis ter observatie of behandeling’. Een poliklinische behandeling in het ziekenhuis valt daar blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling niet onder.

Een ziekenhuisopname vindt niet zomaar plaats, maar alleen nadat medisch deskundigen dit noodzakelijk hebben gevonden gelet op de concrete omstandigheden. De duur van een opname zegt iets over de ernst van de medische conditie van de persoon in kwestie. Daar is dan ook rekening mee gehouden in de beleidsregel. Hoe langer iemand opgenomen is geweest, hoe ernstiger de situatie wordt geacht en hoe hoger de vermenigvuldigingsfactor is.”

Met de wijziging is verder bepaald dat wanneer sprake is van zowel blijvend letsel als een ziekenhuisopname, de hoogste vermenigvuldigingsfactor geldt.

Door deze differentiatie is een evenrediger boetestelsel te zijn opgetuigd. Uit de toelichting volgt echter al dat de toepassing sterk afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van het geval. Zo wordt meermaals benadrukt dat sprake is van illustratieve voorbeelden. Het evenrediger willen beboeten volgt verder uit een ook met de wijziging opgenomen artikellid. In dat artikellid is een noodventiel opgenomen. Als een werkgever meent dat de aan hem opgelegde boete onevenredig is, kan het bedrag van de boete worden verlaagd totdat sprake is van een evenredige en daarmee passende en geboden boete. Het is dat uiteraard aan de werkgever om de feiten en omstandigheden aan te dragen waaruit die onevenredigheid volgt. Het artikellid biedt overigens ook de mogelijkheid voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om de boete te verhogen.

Ten slotte is ten aanzien van de wijziging van belang dat voor gevallen die nog onder de oude(re) Beleidsregel zijn beboet de nieuwe wijziging van toepassing is. Dat komt door een koppeling met het Wetboek van Strafrecht. Daaruit volgt dat een wijziging van de wetgeving in het voordeel van de verdachte wordt uitgelegd. Nu de doorlooptijden vanaf de oplegging van de boete tot aan een uitspraak in hoger beroep zomaar vier jaar kan bedragen, blijft het van belang de wijziging in de gaten te houden en daar zo nodig nog een beroep op te doen in een procedure.

Uitspraken

Sinds de wijziging is een aantal uitspraken gedaan, zowel door lagere rechtbanken als door de hoogste bestuursrechter. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat met name de rechtbanken aanleiding zijn verder te matigen dan op basis van de differentiatie in de Beleidsregel.

Zo matigden de rechtbanken Limburg en Noord-Holland boetes met 50% (factor 2), omdat sprake was van licht blijvend letsel (een missend vingerkootje respectievelijk een nauwelijks zichtbaar litteken onder een wenkbrauw), (snelle) hervatting van de werkzaamheden en omdat geen ziekenhuisopname plaats had gevonden. In die uitspraken wordt het noodventiel niet genoemd.

De rechtbank Noord-Holland deed dat later nog eens, ditmaal met uitdrukkelijke vermelding van het noodventiel. Zij zag aanleiding de boete te matigen met 50%, omdat:

  • het slachtoffer enige mate van onvoorzichtigheid te verwijten viel;
  • de ernst van het te verwachten letsel door het uit stand achterover vallen (het slachtoffer had eerder al letsel opgelopen aan zijn rechterknie doordat hij van zijn fiets was gevallen en brak zijn rechterknie bij het achterover vallen);
  • de werkgever voorzorgsmaatregelen had genomen door twee werknemers op de situatie te laten toezien.

De rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde dat aan het noodventiel geen toepassing gegeven kon worden, omdat sprake was van een ziekenhuisopname van twee dagen. De door de minister toegepaste matiging met 25% (factor 3) was daarom op zijn plaats.

Ten slotte de hoogste bestuursrechter. Zij oordeelt, onder verwijzing naar een eerdere uitspraak dat een matiging met 50% evenredig(er) is, omdat sprake is van licht blijvend letsel (het missen van een vingertopje), snelle hervatting van de werkzaamheden en omdat geen ziekenhuisopname plaats had gevonden.

Voor de praktijk

Met de wijziging van de Beleidsregel is een differentiatie opgenomen voor de boetebedragen. Dit op basis van de ernst van het letsel en/of de duur van een ziekenhuisopname. In de uitspraken die tot nu toe gedaan zijn, valt op dat wanneer sprake is van licht letsel, een snelle hervatting van de werkzaamheden én geen ziekenhuisopname, een verdere matiging via het noodventiel mogelijk is. Dat biedt dus kansen voor al opgelegde bestuurlijke boetes (mits daar nog tegen geprocedeerd wordt) en bij een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete.