Bestuurlijke boetes in de kinderopvang
De bestuurlijke boete komt voor op vele terreinen en daarmee in vele wetten. Zo kan een bestuurlijke boete aan een buitenschoolse opvang (hierna: BSO) of kinderopvang worden opgelegd als wordt geconstateerd dat in strijd met wet- en regelgeving gehandeld is. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat niet voldaan wordt aan de vereiste beroepskracht-kindratio (hierna: de BKR). De BKR regelt de maximale groepsgrootte in de kinderopvang in relatie tot het aantal aanwezige medewerkers.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft in haar uitspraak van 10 februari 2021 een kader geschetst voor het matigen van een opgelegde bestuurlijke boete wegens het niet voldoen aan de BKR. In lagere rechtspraak wordt die uitspraak aangehaald in vergelijkbare gevallen. In dit blog wordt daarop ingegaan en wordt bezien wat de mogelijkheden zijn om zo’n bestuurlijke boete gematigd te krijgen.
Uitspraak Afdeling: cumulatie van bestuurlijke boetes mag, mits beperkt en evenredig
Een BSO krijgt een bestuurlijke boete opgelegd van totaal EUR 55.000,00 voor het elf keer overtreden van de BKR. De oorzaak daarvan kwam door één en dezelfde roosterfout. De BSO is het niet eens met de bestuurlijke boete en gaat uiteindelijk in hoger beroep bij de Afdeling.
In hoger beroep wordt onder andere aangevoerd dat het handhavingsbeleid van het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het college) onvoldoende gedifferentieerd is. De BSO vraagt om matiging van de bestuurlijke boete, omdat sprake is van samenhang van de overtredingen en de geringe ernst daarvan.
De Afdeling oordeelt vervolgens dat, hoewel de overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn, matiging op zijn plaats is. Verder acht zij van belang dat onbeperkte cumulatie in dit geval leidt tot een onevenredig hoog boetebedrag. Daarbij kent de Afdeling betekenis toe aan de samenhang van de overtredingen en de gedeelde oorzaak.
Uit deze uitspraak van de Afdeling volgt dat een cumulatie van bestuurlijke boetes mag, maar niet onbeperkt en de opgelegde boete dient wel evenredig te zijn.
Rechtspraak ná uitspraak Afdeling van 10 februari 2021
Na de uitspraak van 10 februari 2021 is in lagere rechtspraak, met name ten aanzien van de gemeente Utrecht, vaker geoordeeld dat de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig is.
Zo oordeelde de rechtbank Midden-Nederland (hierna: rechtbank) op 15 oktober 2021 dat cumulatie van bestuurlijke boetes onevenredig was, nu het ging om een herhaalde roosterfout en niet om ernstige overtredingen. Daarbij achtte de rechtbank relevant dat de perioden waarin werd afgeweken van het pedagogisch beleidsplan kortdurend waren. Daarmee is volgens de rechtbank sprake van betrekkelijk geringe overschrijdingen. Daarop matigt de rechtbank de bestuurlijke boete met 75%.
In een andere uitspraak van diezelfde dag doet de rechtbank nog een uitspraak over dit onderwerp. Ook hier vindt matiging plaats vanwege de onevenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete. Daarnaast gaat de rechtbank in dit geval mee met het betoog dat meteen na de vaststelling van de overtredingen herstelmaatregelen zijn uitgevoerd en dat dat tot (verdere) matiging van de bestuurlijke boete leidt. De rechtbank vindt deze maatregelen immers snel genoeg na de overtreding genomen en de maatregelen blijken adequaat te zijn.
In twee latere uitspraken (uitspraak 1 en uitspraak 2) van 1 juli 2021 worden de opgelegde bestuurlijke boetes ook gematigd. In beide gevallen wordt de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2021 aangehaald in de zin dat de overtredingen in beginsel weliswaar afzonderlijk beboetbaar zijn, maar dat het vaak onevenredig is de bestuurlijke boete meermaals op te leggen. De rechtbank overweegt in haar eerste uitspraak:
“De grote mate van samenhang en het feit dat het al enige tijd geleden is en sindsdien geen overtredingen meer zijn geconstateerd maken naar het oordeel van de rechtbank dat de gecumuleerde oplegging van boetes in dit geval onevenredig is.”
Daar voegt zij in haar tweede uitspraak aan toe dat het verrichte onderzoek ten behoeve van het opleggen van de bestuurlijke boete voor een belangrijk deel niet is onderbouwd met documenten waarop de conclusies zijn gebaseerd en de bestuurlijke boete dus gematigd moet worden.
In de meest recente uitspraak van de rechtbank van 12 april 2022 gaat de rechtbank niet mee met hetgeen wordt aangevoerd ten aanzien van herstelmaatregelen waardoor matiging van de bestuurlijke boete aan de orde zou moeten zijn. Voor matiging van de boete moet het namelijk gaan om adequate maatregelen om nieuwe overtredingen te voorkomen en deze maatregelen moeten zeer snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging zijn genomen. Aangezien er later nog een overtreding werd geconstateerd, was er volgens de rechtbank geen sprake van adequate herstelmaatregelen. Ook over de band van onevenredige cumulatie ziet de rechtbank geen aanleiding de bestuurlijke boete te matigen. Anders dan in de uitspraak van 15 oktober 2021 is in dit geval geen sprake van een roosterfout.
Motiveer onevenredigheid van cumulatie en tref herstelmaatregelen tijdig
Het evenredigheidsbeginsel krijgt langzamerhand (en terecht) een steeds grotere rol, juist ook in geval van bestuurlijke boetes. Zo kunnen maatregelen (kort) na de overtreding getroffen van belang zijn voor de evenredigheid van een bestuurlijke boete. Dit is bijvoorbeeld ook gebleken bij boetes opgelegd door de Autoriteit Persoonsgegevens (zie dit blog) en onder de Arbeidsomstandighedenwet (zie dit blog).
Als een bestuurlijke boete wordt opgelegd, is het verstandig goed te motiveren hoe de overtredingen zijn ontstaan en waarom het onevenredig is dat een cumulatie plaatsvindt. Dat is, uiteraard, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval, maar als sprake is van fouten in eenzelfde periode, van beperkte duur en ten gevolge van eenzelfde oorzaak als een roosterfout wordt in de rechtspraak snel aangenomen dat matiging geboden is. Verder is aan te raden tijdig adequate herstelmaatregelen te treffen. Dat kan leiden tot (verdere) matiging van de bestuurlijke boete.
Heeft u vragen over bestuurlijke boetes? Of andere vragen met betrekking tot bestuursstrafrecht? Neem contact op met Casper Dekker. Dit blog is geschreven met dank aan Philine Bertrams.