Coronamaatregelen aan te merken als overmacht bij besluitvorming?
In een eerder blog werd al ingegaan op de vraag of, en zo ja, welke rol overmacht zou kunnen spelen bij het verlengen van de beslistermijn voor het nemen van een besluit in corona-tijd.
Naar voren kwam toen dat voor een beroep op overmacht een hoge drempel geldt en de omstandigheden op dat moment, te weten (nog) geen ‘totale lockdown’, een beroep op overmacht naar alle waarschijnlijkheid niet zouden rechtvaardigen. Afgesloten werd met de opmerking dat deze vraag uiteindelijk door de bestuursrechter beantwoord zou moeten worden. En zo geschiedde, op 16 december 2020 deed de hoogste bestuursrechter een uitspraak waarin op het overmachtsaspect werd ingegaan. In dit blog gaan Martine Zeegers en Casper Dekker in op deze uitspraak.
Heeft overmacht vanwege het coronavirus gevolgen voor het verbeuren van een dwangsom?
Een vreemdeling verzocht de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (“staatssecretaris”) om de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Omdat een besluit uitbleef, stelde de vreemdeling beroep in bij de rechtbank wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Die verklaarde dat beroep gegrond en stelde vast dat de staatssecretaris een dwangsom van EUR 1.442,00 verbeurd had. De staatssecretaris is het niet eens met die uitspraak en gaat in hoger beroep.
Kern van de uitspraak is of overmacht gevolgen heeft voor het verbeuren van een dwangsom. De staatssecretaris stelt dat de maatregelen tegen besmetting door het coronavirus hem hebben belet tijdig een besluit te kunnen nemen. Vervolgens stelt de staatssecretaris dat de rechtbank daarom ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom volledig verbeurd is, omdat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de dagen waarop sprake was van overmacht.
De staatssecretaris stelt dat de overmacht op 16 maart 2020 is aangevangen, omdat hij in het kader van de aanpak van het coronavirus in de asielprocedure alle fysieke gehoren moest stopzetten. Verder stelt hij dat de overmacht geëindigd is op het moment dat nader gehoor is gehouden, te weten 16 juni respectievelijk 19 juli 2020. Omdat onmogelijk aan de verplichting voldaan kon worden, is volgens de staatssecretaris geen dwangsom verschuldigd. Het doel van de dwangsom kan namelijk onmogelijk worden bereikt. De dwangsom toch verbeuren is volgens de staatssecretaris dan ook niet in lijn met een redelijke uitleg van de dwangsomregeling.
De vreemdeling betoogt op zijn beurt dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de aanpak van het coronavirus onmogelijk een besluit heeft kunnen nemen. Volgens de vreemdeling waren er alternatieven te bedenken voor fysiek horen, zoals het horen via telefoon. Daarbij merkt de vreemdeling op dat grensprocedures wél doorgang hebben gevonden. De trage besluitvorming heeft dan ook voornamelijk gelegen aan eerdere achterstanden.
Wat zegt de hoogste bestuursrechter?
Zij gaat eerst in op de uitgangspunten van overmacht en moment van intreden daarvan. Vervolgens beantwoordt zij de vraag of de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat hij door overmacht geen besluit kon nemen, en zo ja, welke periode dat betrof. Vervolgens gaat zij in op de vraag welke gevolgen overmacht heeft voor de dwangsom.
Uitgangspunten overmacht
De hoogste bestuursrechter zet de uitgangspunten uiteen die gelden bij de vaststelling van overmacht. Daarbij overweegt zij dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat overmacht zich niet snel voordoet. Het moet gaan om de onmogelijkheid van een bestuursorgaan een besluit te nemen door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten zijn toedoen en risicosfeer. Ter illustratie worden brand, overstroming en een langdurige stroomstoring genoemd, waarbij benodigde stukken verloren of ontoegankelijk zijn geraakt.
De onmogelijkheid te beslissen houdt op zodra een weggevallen cruciale stap in de besluitvorming kan worden hersteld of een alternatief beschikbaar is, door inspanningen die in redelijkheid van het bestuursorgaan kunnen worden gevraagd. Dit maakt dat het bestuursorgaan de begindatum van de periode van overmacht in beginsel eenvoudig zelf vast kan stellen. De einddatum is daarentegen vaak lastiger te bepalen. Het bestuursorgaan moet aannemelijk maken dat het al wat redelijkerwijs mogelijk is, heeft gedaan om in algemene zin de overmacht zo snel mogelijk te beëindigen. Uiteindelijk is het aan de rechter om de begin- en einddatum vol te toetsen, wat ertoe kan leiden dat de termijn van overmacht wordt ingekort.
Moment van intreden overmacht
De hoogste bestuursrechter overweegt dat er twee momenten zijn waarop overmacht kan intreden. Omwille van de rechtsontwikkeling, de rechtszekerheid en de rechtsbescherming in algemene win en de actualiteitswaarde van de uitspraak voor de behandeling van dwangsomzaken bespreekt zij beide situaties:
I. Overmacht schort de termijn voor het nemen van een besluit zelfstandig op;
II. Overmacht schort de dwangsomtermijn zelfstandig op.
In de eerste situatie is overmacht ingetreden, terwijl de termijn voor het nemen van een besluit nog niet is verstreken. Op dit geval is artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) van toepassing.
In de tweede situatie is overmacht ingetreden nadat de termijn voor het nemen van een besluit is verstreken. In dat geval kan de overmachtsbepaling uit artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb niet langer van toepassing zijn. Dat betekent dat de dwangsomtermijn in beginsel twee weken na de ingebrekestelling gaat lopen.
De hoogste bestuursrechter is van oordeel dat het verschil met de eerste situatie geen afwijkende uitkomst rechtvaardigt en overweegt dat overmacht de dwangsomtermijn zelfstandig opschort. Zij ziet aanknopingspunten voor dit oordeel in het doel van de dwangsomregeling en de wetsgeschiedenis daarvan.
Het doel en de strekking van de dwangsom is het vormen van een financiële prikkel waardoor het bestuursorgaan tijdig een besluit neemt. Als een bestuursorgaan door overmacht niet in staat is om een dergelijk besluit te nemen, verliest de dwangsom haar nut. De dwangsom wordt dan genoegdoening voor de aanvrager en dat heeft de wetgever niet bedoeld. Bij het wel of niet verbeuren van een dwangsom speelt dus niet mee of er sprake is van schade die voor rekening moet blijven van het bestuursorgaan. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest dat een bestuursorgaan ondanks overmacht toch een dwangsom verbeurt, om de enkele reden dat de termijn voor het nemen van een besluit is verstreken.
Oordeel van de Afdeling
De hoogste bestuursrechter volgt de staatssecretaris wat betreft de begindatum van de overmacht, 16 maart 2020. Vast staat namelijk dat de uitbraak van de pandemie de staatssecretaris dwong vanaf 16 maart 2020 voor onbepaalde tijd te stoppen met het fysiek horen. Ook kon hij niet van de een op andere dag omschakelen naar een andere oplossing. Hierdoor werd het door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen en de risicosfeer van de staatssecretaris onmogelijk een besluit te nemen.
Ten aanzien van de einddatum, 26 juni of 19 juli 2020, volgt de hoogste bestuursrechter de staatssecretaris niet. Dat op een bepaalde datum nader gehoor is gehouden, betekent namelijk niet dat dit gehoor niet eerder plaats had kunnen vinden. Zij stelt de einddatum op 16 mei 2020, zodat de termijn voor het nemen van een besluit door overmacht automatisch opgeschort was tot 16 mei 2020. Omdat de vreemdeling de staatssecretaris op 21 april 2020 in gebreke heeft gesteld, was het beroep bij de rechtbank niet-ontvankelijk. De ingebrekestelling was daarom te vroeg.
Gevolgen coronamaatregelen rechtvaardigen een beroep op overmacht
Anders dan aanvankelijk (wellicht) werd gedacht, rechtvaardigen de gevolgen van de coronamaatregelen onder omstandigheden een beroep op overmacht. Dit maakt dat de beslistermijn in dit geval kon worden verlengd. De termijn voor het nemen van een besluit werd met het intreden van overmacht namelijk zelfstandig opgeschort. De uitspraak benadrukt bovendien nog maar eens dat het doel en de strekking van de dwangsom het vormen van een financiële prikkel om het bestuursorgaan tot actie te bewegen is. Als een bestuursorgaan hiertoe door overmacht niet in staat is, verliest die aansporing haar nut, wat maakt dat de dwangsom geen geschikt middel meer is.
Bovendien maakt de uitspraak duidelijk dat de wetgever met de dwangsomregeling niet beoogd heeft een bestuursorgaan ondanks overmacht toch een dwangsom op te leggen om de enkele reden dat de beslistermijn is verstreken. Wat betreft het beëindigen van de overmachtssituatie wordt op basis van de door de staatssecretaris overgelegde stukken en toelichting geoordeeld dat twee maanden volstaan.
Onduidelijk blijft echter hoe dit moment precies wordt vastgesteld. Helaas, want een en ander is namelijk (mede) van belang om tijdig (lees: niet te vroeg, maar ook zeker niet te laat) het bestuursorgaan in gebreke te kunnen stellen. Een toelichting in de uitspraak zou dan ook geen overbodige luxe zijn. Echter, de staatssecretaris zal, gelet op de tweede ‘lockdown’ naar verwachting niet het enige bevoegde gezag zijn dat een beroep op overmacht doet, zodat de (hoogste) bestuursrechter waarschijnlijk nog in de gelegenheid gesteld wordt meer duidelijkheid te verschaffen.
Dit blog is geschreven door Martine Zeegers, student-stagiaire bestuursrecht, en Casper Dekker.