Staat hoeft gedane toezegging niet na te komen
In een op 24 december 2021 gewezen arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de Staat een door zijn advocaat gedane toezegging jegens een eigenaar van een woning niet behoeft na te komen vanwege sedertdien gewijzigde omstandigheden. Het door de eigenaar gedaan beroep op het vertrouwensbeginsel baat hem niet. Opvallend is dat de Hoge Raad bij de beoordeling van de vraag of de gedane toezegging moet worden nagekomen aansluiting zoekt bij de eerder door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ontwikkelde bestuursrechtelijke maatstaf inzake het vertrouwensbeginsel. Lees de uitspraak hier verder.
Waar gaat deze zaak over?
Als gevolg van een onteigening in het kader van Ruimte voor de Rivier blijkt een woning bij hoog water niet meer op gewone wijze bereikbaar. Door de advocaat van de Staat wordt de toezegging gedaan dat een alternatieve ontsluiting via een brug naar de woning van de onteigende zal worden gerealiseerd. Na afwikkeling van de onteigeningsprocedure blijkt dat de kosten voor aanleg en onderhoud van de brug veel hoger zijn dan eerder gedacht. Volgens de Staat bedragen de bouwkosten van de brug € 2,5 miljoen en de jaarlijkse kosten van beheer en onderhoud € 215.000,00. De Staat besluit vervolgens geen brug aan te leggen. Wel wordt een alternatieve compensatie geboden door de verhoging van een overlaat tot een gelijke hoogte als de beoogde brug, een vergoeding voor de aanschaf van een boot en het realiseren van aanlegfaciliteiten daarvoor. Per saldo betekent dit dat de betreffende woning gemiddeld 9 dagen per jaar niet (gedurende de gehele dag) via de verhoogde overlaat bereikbaar zal zijn, op dat moment is de woning alleen per boot bereikbaar. Verder moet bij hoog water bij het passeren van schepen soms even worden gewacht voordat over de overlaat kan worden gereden. Dit laatste zou bij aanleg van de beoogde brug niet nodig zijn. Tot slot is er sprake van enige omrijschade vanwege het wegvallen van de brug. De Staat heeft aangeboden de omrijschade te vergoeden.
Het oordeel van de Hoge Raad
De Hoge Raad overweegt dat de Staat de gedane toezegging in beginsel na moet komen. Onder bijzondere omstandigheden kan het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid echter onaanvaardbaar zijn om van de Staat nakoming van de toezegging te verlangen (artikel 6:2 lid 2 BW). Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft in deze zaak aansluiting gezocht bij de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ontwikkelde maatstaf inzake het vertrouwensbeginsel en de nakoming van gedane toezeggingen. Dat betekent, dat het belang van degene bij wie gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, maar dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachting in de weg kunnen staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden.
De Hoge Raad oordeelt nu dat de wijze waarop die bestuursrechtelijke maatstaf moet worden toegepast, in een geval als dit niet verschilt van de civielrechtelijke maatstaf als bedoeld in artikel 6:2 lid 2 BW:
“Volgens beide maatstaven dient bij de beoordeling tot uitgangspunt dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen, dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt en dat zwaarderwegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg kunnen staan. Hoe deze afweging uitvalt, is telkens afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naarmate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming van de toezegging verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mag verlangen dat het overheidslichaam de toezegging nakomt. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen.
Indien tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat, zal niet snel mogen worden aangenomen dat nakoming van de toezegging niet mag worden verlangd. Het algemene belang bij een doelmatige besteding van publieke middelen kan onder omstandigheden evenwel zo zwaarwegend zijn dat dit aan nakoming van de toezegging in de weg staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het belang dat met de toezegging werd gediend door een wijziging van omstandigheden zodanig is verminderd, dat de met de nakoming gemoeide kosten in een onredelijke verhouding tot dat belang zijn komen te staan.”
Naar het oordeel van de Hoge Raad heeft het gerechtshof in dit geval deze afweging van enerzijds het belang van de burger bij nakoming van de aan hem gedane toezegging tot aanleg van een brug op juiste wijze afgewogen tegen de met de aanleg en het onderhoud van die brug gemoeide substantiële kosten. De Staat hoeft zijn toezegging tot aanleg van de brug niet na te komen.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Er is niet snel sprake van feiten en omstandigheden die tot de conclusie leiden dat de overheid een gedane toezegging niet behoeft na te komen. Soms kan dit echter wel aan de orde zijn. Daarbij is dan tevens van belang of het nadeel dat door niet-nakoming wordt veroorzaakt, door de overheid anderszins wordt gecompenseerd.
Wel wijs ik er op, dat het bij de beoordeling van gedane toezeggingen altijd gaat om drie stappen. Ten eerste of er sprake is van een toezegging. Ten tweede of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. De derde stap is tot slot dat de betrokken belangen moeten worden afgewogen. Deze zaak gaat alleen over de derde stap. In de praktijk struikelt een beroep op het vertrouwensbeginsel vaak al op de eerste en/of tweede stap.
Heeft u vragen over het gewezen arrest? Of andere vragen met betrekking tot het bestuurs- en omgevingsrecht? Neem dan contact op met Jurgen Vermeulen.