Woningcorporaties, zorginstellingen en gemeenten: met samenwerking mooiere projecten en betere resultaten

Het is nog onduidelijk wat er met het wetsvoorstel Wet op de versterking regie volkshuisvesting (verder: de Regiewet) precies gaat gebeuren. De vorige regering diende dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in. Het wetsvoorstel maakt de nauwe verbondenheid tussen het sociaal domein, de zorg en huisvestingsvraagstukken duidelijk. Ook de nieuwe regering heeft die onderwerpen op de agenda staan. Een vervolg ligt daarom voor de hand. Maar ook los van dat wetsvoorstel zijn de onderwerpen nauw verbonden.

De zorg, het sociaal domein en huisvesting hebben te maken met meerdere wettelijke taken van gemeenten. Vaak is er een basis in grondwettelijk vastgelegde verplichtingen. Bijvoorbeeld de zorg voor de bestaanszekerheid, en verspreiding van welvaart, aanspraken op sociale zekerheid en bijstand. Of de zorg om maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid te treffen en voldoende woongelegenheid te bevorderen. Ook zijn de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (wat veel te maken heeft met ‘de leefbaarheid’) in de Grondwet vastgelegd. Via diverse wetten zijn die taken primair op het bordje van gemeenten gelegd.

Dat geldt dus ook voor de huisvesting. De Woningwet wijst gemeenten als eerste aan om ‘voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting’ te treffen. Ook bepaalt die wet dat de realisatie primair aan woningcorporaties moet worden overgelaten. Op basis van de woonvisie maken die partijen prestatieafspraken. Hun onderlinge afhankelijkheid staat daarmee vast. Na het uitbreken van de oorlog in de Oekraïne is er voor gemeenten ook de zorg voor Oekraïense ontheemden bij gekomen. De Spreidingswet zal gezien de voornemens van het huidige kabinet niet in werking treden. Recent blijkt echter dat ook de huidige minister moet onderkennen dat in ieder geval wel in bepaalde zin aan spreiding gedacht moet worden. Die huisvesting vindt altijd in een gemeente plaats, zodat ook asielzoekers en statushouders onderdeel van het huisvestingsbeleid van de gemeente zijn. In de praktijk zien we veel projecten met flexibel wonen, onder meer voor statushouders, die vaak in samenwerking met woningcorporaties worden gerealiseerd. Zij maken dan afspraken over de benodigde grond, de exploitatieperiode en soms ook over financiën. In ieder geval op dit vlak zijn gemeenten en corporaties op elkaar aangewezen.

Maar indirect geldt dat ook voor het sociaal domein, waar ook zorginstellingen veel mee te maken hebben. Sinds 2015 zijn de taken in het sociaal domein aan gemeenten toebedeeld. De Wmo 2015 wijst bijvoorbeeld gemeenten aan om participatie en zelfredzaamheid van inwoners te stimuleren, primair in de eigen woonomgeving van de inwoners. Dat raakt de bedrijfsvoering van zorginstellingen en woningcorporaties. Ook bepaalt die wet dat gemeenten moeten zorgen voor beschermd wonen. Daarvoor hebben gemeenten zorginstellingen nodig die zorg verlenen als contractpartner van de gemeente (zorg in natura: ZIN) of op basis van een persoonsgebonden budget (PGB). Soms verlenen de zorginstellingen de zorg in het kader van beschermd wonen samen met het bieden van huisvesting. Regelmatig worden daarover afspraken met woningcorporaties gemaakt.

De zorgplicht van gemeenten strekt zich ook uit tot taken die niet direct met het sociaal domein of de huisvesting te maken hebben, maar wel met kwetsbare doelgroepen. Die doelgroepen zijn ook de doelgroepen van woningcorporaties en zorginstellingen. Denk bijvoorbeeld aan de regieplicht van gemeenten tot vroegsignalering bij schuldenproblematiek op basis van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Het kan dan ook gaan om huurschulden. Of de Wet publieke gezondheid. Die is ter bevordering, totstandkoming en de continuïteit van en de samenhang binnen de publieke gezondheidszorg en de afstemming ervan met de curatieve gezondheidszorg. Ook dat is een gemeentelijke taak, die relevant is voor de doelgroepen van zorginstellingen en woningcorporaties.

Gemeenten, woningcorporaties en zorginstellingen komen elkaar dus veel tegen en hebben elkaar nodig.

Gemeenten lopen met de vermenging van diverse taken tegen financieringsvraagstukken aan. Voor hun wettelijke taken hebben zij verschillende budgetten. De daarbij behorende verantwoordelijkheden overlappen elkaar echter regelmatig. De Gemeente staat voor de uitdaging middelen en menskracht in te zetten, waarbij soms uit verschillende budgetten moet worden geput. Het voor een bepaald (maatschappelijk) doel inzetten van middelen uit diverse budgetten, wordt wel gezien als een proces van ‘ontzuilen’ of ‘ontschotten’.

De problematiek van ‘vermenging’ van onderwerpen, geldt ook voor beleidsstukken. Voor het wonen is er de woonvisie, waar de woonzorgvisie bij is gekomen. Ook is er het beleidsplan voor de Wmo 2015. Daar zal beleid in moeten worden gevormd over bijvoorbeeld het beschermd wonen. Dat kan relevant zijn voor zowel woningcorporaties als zorginstellingen. Bijvoorbeeld als de zorginstelling huurt van een woningcorporatie en de woonruimte dan ter beschikking stelt aan cliënten met wie zij een zorgovereenkomst heeft en waar een maatwerkbeschikking voor is afgegeven. Zo kunnen er allerlei beleidsplannen van de gemeente zijn, die deels overlappende onderwerpen regelen.

Soms wordt het nog ingewikkelder, bijvoorbeeld als gemeenten aanlopen tegen een onderwerp, dat in verschillende wetten andere accenten krijgt. Neem de leefbaarheid. Dat begrip heeft op basis van de Woningwet een grote vlucht genomen en wordt als taak aan woningcorporaties toebedeeld. Alleen geeft de Woningwet aan het begrip een specifieke invulling. De Omgevingswet kent het begrip ook, maar geeft er niet die betekenis aan. Het gaat dan om bedreiging van de leefbaarheid zonder dat gedefinieerd wordt wat dat precies behelst. De gemeente heeft ook verantwoordelijkheden op dat vlak. Gaat het in het kader van het beleid over de leefbaarheid dan om budgetten voor de volkshuisvesting of om de meer algemene leefbaarheid?

Doordat zowel de onderwerpen, de budgetten als de betrokken partijen veel met elkaar te maken hebben, ligt het voor de hand dat zaken in een vroeg stadium worden afgestemd. Ook is het onmiskenbaar dat de kans dat beleid gerealiseerd wordt, toeneemt als de partijen die voor uitvoering moeten zorgen, vroeg bij het beleid betrokken zijn. Dat geldt in ieder geval voor woningcorporaties en zorginstellingen. Hun mogelijkheden en de bereidheid de middelen in te zetten, zijn bepalend. Participatie is dus belangrijk. Inspraak kan wettelijk geregeld worden. Maar de wetgever is niet scheutig geweest met het specifiek toebedelen van rechten aan zorginstellingen en woningcorporaties om vroeg betrokken te worden bij de beleidsvorming. Bijvoorbeeld de woonvisie of het Wmo-beleid. In de gemeentelijke praktijk wordt daar verschillend mee omgegaan. De gemeentelijke inspraakverordening kan uitkomst bieden. Maar er wordt ook wel eens gesproken over ‘preparticipatie’. Een dergelijke vroegtijdige betrokkenheid van de relevante partijen kan veel voordelen bieden, omdat er dan niet alleen inspraak op voorgenomen beleid is. Er kan al tijdens de beleidsvoorbereiding worden meegedacht.

Participatie is voor zorginstellingen en woningcorporaties ook op een andere manier nog een belangrijk onderwerp. Zij hebben op hun beurt verplichtingen om cliënten respectievelijk huurders bij hun beleid te betrekken.

Zo gelden er allerlei overlegregelingen. De beleidsvorming op basis van de gemeentelijke beleidstaken begint bij gemeenten. Zij kunnen zich verlaten op de wettelijke inspraakregelingen, maar die zijn dus beperkt. Daarom wordt in de praktijk ook wel een stap verder gegaan en worden – formeel of informeel - afspraken gemaakt over de voorbereiding van beleid.

Sommige gemeenten onderkennen de nauwe betrokkenheid van partijen bij het opstellen van beleidsplannen expliciet. De participatie wordt dan expliciet onderdeel van de beleidsvoorbereiding. Dat kan mooi van pas komen als de Regiewet van kracht zou worden. In die wet is er een koppeling van de beleidskaders van de Wmo 2015, de Woningwet (de woonvisie) en de Huisvestingswet aan de Omgevingswet. Omdat de Omgevingswet de basis wordt, komen de participatieverplichtingen uit de Omgevingswet in beeld. Er zal een volkshuisvestingsprogramma verplicht worden gesteld die de basis biedt vormt voor de andere genoemde beleidsvelden. Voor dergelijke programma’s geldt onder de Omgevingswet een participatieverplichting. Dat biedt echter niet veel basis voor gezamenlijk beleidsvoorbereiding, zoals dat met pre-participatie het geval is. Immers, inspraak bij al in concept gevormd beleid is van een andere orde dan het mogen meedenken over en input geven voor beleid. Daar liggen kansen voor de partijen om nader samen te werken.

In verschillende gemeenten zijn mooie voorbeelden te zien van samenwerkingsverbanden. Tussen zorginstellingen en woningcorporaties bijvoorbeeld, over de huisvesting van dat deel van de doelgroep dat afhankelijk is van zorg van zorginstellingen. Het doel is dan dat de zorg efficiënter kan worden geboden. Dat kan tot een verminderde druk op de zorg leiden, maar ook tot een verbetering van de leefbaarheid in een wijk of een appartementencomplex. Regelmatig wordt dan een beroep gedaan op de gemeente om bij te dragen in de financiering. Dat maakt het logisch om de gemeente onderdeel van de samenwerking te maken. Een probleem kan dan zijn, dat financiering – voor bijvoorbeeld een sociaal beheerder, een huismeester of inrichting van een gemeenschappelijke ruimte (bijvoorbeeld als algemene voorziening op basis van de Wmo 2015) – voor de korte termijn wordt gegeven. De verplichtingen jegens de huurders dan wel cliënten zijn voor de lange termijn. Het kan nuttig zijn daar met de gemeente aan de voorkant goede afspraken te maken.

Samenwerking in projecten gebeurt ook wel omdat het huisvesten van verschillende kwetsbare of bijzondere doelgroepen tezamen voordelen kan bieden. Het kan bijvoorbeeld gaan over Oekraïners en mensen die uit het beschermd wonen komen, alsmede urgent woningzoekenden. Het doel kan zijn om ‘informele zorg’ te stimuleren en de inzet van de huurders daarbij te gebruiken. De huurders kunnen elkaar ondersteunen met hun eigen talenten. Een dergelijk project is spannend. Het heeft andere uitdagingen dan de huisvesting van een homogene doelgroep in een project, zoals senioren. Dat geldt in ieder geval voor woningcorporaties. Zij gaan met hun huurders immers verplichtingen aan voor de langere termijn. Slaagt het samenleven van de verschillende doelgroep in het project niet? Ook dan moet de woningcorporatie handelen als goed verhuurder voor alle huurders. Als er door conflicten tussen bijvoorbeeld verschillende achtergronden van de doelgroepen overlast ontstaat, is de woningcorporatie nog steeds verantwoordelijk voor het woongenot voor alle huurders.

Sinds vorig jaar is er de Wet goed verhuurderschap, waarmee gemeenten verantwoordelijk zijn als toezichthouder. Overigens niet jegens woningcorporaties. Hun toezichthouder is de autoriteit woningcorporaties. Als de verhuurder een zorginstelling is, komt wél het toezicht van de gemeente op basis van die wet om de hoek kijken.

Er zijn dus meerdere uitdagingen bij de verhuur aan kwetsbare doelgroepen, zeker als die tezamen worden gehuisvest. De gemeente heeft daarbij meerdere petten op. Goede afspraken over de rollen van partijen, de duur van de samenwerking en de bijbehorende financiële aspecten zijn ook om die reden belangrijk.

Al met al, huisvesting, het sociaal domein en de zorg raken elkaar op meerdere vlakken. Er zijn verschillende wettelijke verantwoordelijkheden bij betrokken. Primair ligt de wettelijke verantwoordelijkheid vaak bij de overheid en via specifieke wetten is dat regelmatig de gemeente. Het gemeentelijk beleid is daarom primair van belang. Omdat gemeenten voor de uitvoering van huisvestings- en zorgtaken zorginstellingen en woningcorporaties nodig hebben, is het betrekken van die partijen van groot belang. Dat is nu nog niet altijd goed wettelijk geregeld. Met de Regiewet zou daar een mooie stap mee worden gezet. Maar gezamenlijke beleidsvoorbereiding en niet alleen inspraak achteraf, zou een nog mooiere stap zijn.

Vooralsnog moeten gemeenten dit nu zelf initiëren en de relevante partijen nadrukkelijk bij hun beleidsvorming betrekken. Die stap is logisch, omdat gemeenten voor de uitvoering van hun beleid grotendeels van die partijen afhankelijk zijn. En omdat de uitvoerbaarheid van het beleid efficiënter zal verlopen als de plannen nadrukkelijk worden ondersteund. Overigens is dat voor de samenwerking van gemeenten en woningcorporaties gemakkelijker dan voor de samenwerking tussen gemeenten en zorginstellingen. In het kader van de Regiewet is al de vraag gesteld hoe gemeenten in beeld moeten krijgen welke zorginstellingen betrokken zullen worden. Op gemeenteniveau kunnen dat er heel veel zijn. Het antwoord van de regering komt er op neer dat dit probleem op het bordje van de gemeenten ligt. Een praktische insteek is dus geboden.

Gemeenten, zorginstellingen en woningcorporaties kunnen een stap verder gaan en samenwerkingsafspraken maken, al dan niet over specifieke projecten of meer in algemene zin. De Woningwet regelt prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties. Maar ook die wet regelt niet hoe de overheid iets kan of moet terugdoen voor de prestaties die gevraagd worden. Het is dus niet alleen verstandig afspraken te maken, maar ook om aandacht te besteden aan de wederkerigheid. Zeker als het gaat om projecten waarin risico’s spelen. En helemaal bij projecten waarin verantwoordelijkheden van gemeenten worden opgepakt of ondersteund door woningcorporaties en / of zorginstellingen. Die partijen handelen dan in het verlengde van de wettelijk vastgelegde taken voor gemeenten. En, die blijken vaak geworteld te zijn in grondwettelijk vastgelegde zorgplichten voor de overheid. De onderlinge afhankelijkheid voor het vervullen van die taken is dus groot. Dat maakt het logisch de beleidsvoorbereiding op basis van de wettelijke plichten gezamenlijk te benaderen. Ook zijn dan afspraken over het vrijmaken van middelen nodig. Voor gemeenten ligt er de uitdaging om, ondanks de vermenging van beleidsvelden, over de (financiële) schotten tussen de beleidsvelden te kijken.

Gemeenten zorginstellingen en woningcorporaties hebben elkaar nodig. Het elkaar betrekken bij beleidsvorming en het maken van afspraken ligt voor de hand. Vanwege het vaak ontbreken van wettelijke regelingen daarover, moet dit bewust door de betrokken partijen vorm worden gegeven. Zo komen er niet alleen mooie projecten tot stand, waarmee aan verschillende wettelijke verantwoordelijkheden die primair bij gemeenten liggen vorm wordt gegeven. De kans dat ze ook uitgevoerd en voltooid worden is dan ook groter.

Heeft u vragen naar aanleiding van deze blog? Neem dan contact op met Michael de Groot.